Autoriteit Persoonsgegevens
Postbus 93374, 2509 AJ Den Haag
Hoge Nieuwstraat 8, 2514 EL Den Haag
T 070 8888 500
autoriteitpersoonsgegevens.nl
Aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Postbus 16375
2500 BJ Den Haag
A
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
Contactpersoon
Onderwerp
Formele waarschuwing CABR
Geachte heer Bruins,
Het Centraal Archief Bijzondere Rechtspleging (CABR) is het meest geraadpleegde en grootste archief
over de Tweede Wereldoorlog in Nederland. In dit archief bevinden zich ongeveer 485.000 dossiers van
personen die verdacht werden van collaboratie met de bezetter en/of hiervoor berecht zijn. De dossiers
bevatten veel verschillende soorten documenten zoals processen-verbaal, aanklachten,
getuigenverklaringen, verslagen van rechtszittingen, vonnissen, lidmaatschapskaarten van
nationaalsocialistische organisaties, (persoonlijke) brieven, foto's en ander materiaal dat destijds als
bewijsmateriaal is gebruikt. Deze documenten bevatten (zeer) gevoelige informatie, ook van nog levende
personen. Bijvoorbeeld persoonsgegevens van strafrechtelijke aard van verdachten van collaboratie. Maar
ook bijzondere persoonsgegevens van verdachten en derden, zoals etniciteit, geloofsovertuiging, politieke
voorkeur en seksuele geaardheid. Het Nationaal Archief is bezig met het digitaliseren van het CABR. Zij is
voornemens om het CABR per 2 januari 2025 stapsgewijs voor eenieder online te publiceren en full-text
digitaal doorzoekbaar te maken. Dit vindt plaats in het kader van het project Oorlog voor de Rechter.
Met deze brief deelt de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) haar grote zorgen met u over de over de
voorgenomen wijze van openbaarmaking. Die zorgen zijn in de kern:
dat het zeer aannemelijk is dat de voorziene wijze van openbaarmaking ook betrekking heeft op
gewone persoonsgegevens, bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard van nog levende personen;
1
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
dat het op de voorgenomen wijze publiceren van gewone persoonsgegevens, bijzondere
persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard onrechtmatig is, tenzij hier een
specifieke wettelijke uitzondering voor is getroffen;
dat er geen dergelijke wettelijke uitzondering is getroffen waarop deze voorgenomen wijze van
openbaarmaking kan worden gebaseerd;
dat de voor eenieder toegankelijke online publicatie met digitale full-text doorzoekbaarheid kan
leiden tot forse privacy-inbreuken op nog levende betrokkenen;
dat er andere, minder ingrijpende manieren zijn om de toegankelijkheid van het CABR te
realiseren;
dat de maatregel waarbij betrokkenen de onrechtmatige verwerking van hun persoonsgegevens
zelf kunnen melden bij het Nationaal Archief, de onrechtmatigheid van de verwerking niet
wegneemt.
Als de openbaarmaking van het CABR wordt uitgevoerd op de voorgenomen manier, dan voldoet u niet
aan de eisen van de AVG. Daarom geeft de AP een formele waarschuwing. De AP beperkt zich in deze brief
en met de waarschuwing tot de voorgenomen wijze van het digitaal toegankelijk maken van het CABR. De
AP onthoudt zich in deze brief van een oordeel over de openbaarmaking an sich maar richt zich op de wijze
waarop hier met het project Oorlog voor de Rechter invulling aan wordt gegeven.
1. Achtergrond
Het Nationaal Archief beheert de grootste verzameling archieven in Nederland. De archieven van het
Nationaal Archief zijn in beginsel openbaar. Er gelden wel beperkingen aan de openbaarheid van bepaalde
archiefstukken. Deze beperkingen zijn geregeld in artikel 15, eerste lid, van de Archiefwet (Aw). Met het
oog op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van nog levende personen werden bij de
overbrenging van het CABR naar het Nationaal Archief in het jaar 2000 beperkingen gesteld aan de
openbaarheid. Deze gelden met terugwerkende kracht voor de duur van 75 jaar en vervallen in 2025. Het
Nationaal Archief heeft besloten om het archief vanaf dat moment niet alleen openbaar opvraagbaar te
maken op de studiezaal van het Nationaal Archief maar ook gedigitaliseerd voor eenieder online te
plaatsen en full-text doorzoekbaar te maken.
De AP stuurt u deze brief in het volle besef dat het toegankelijk maken van het CABR een zeer beladen
aangelegenheid is met een grote maatschappelijke gevoeligheid. De AP beseft terdege dat er de afgelopen
jaren verwachtingen zijn gewekt bij alle belanghebbenden en bij het bredere publiek over de
toegankelijkheid van dit archief na het vervallen van de openbaarheidsbeperking in 2025. De AP wijst er in
dit verband op dat de privacyrisico’s die de AP in deze brief adresseert voor het Nationaal Archief geen
nieuwe feiten zijn. Het Nationaal Archief is meerdere keren op deze risico’s gewezen en had in die zin deze
interventie van de AP kunnen voorzien en voorkomen.
Het Nationaal Archief heeft bij het voorgenomen besluit om het CABR voor eenieder online te publiceren
en full-text digitaal doorzoekbaar te maken, een lang afwegingsproces gevolgd. Daarin zijn
2/11
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
vertegenwoordigers van diverse betrokkenen en andere maatschappelijke partijen, zoals een Ethisch
Beraad1 betrokken. In dit Ethisch Beraad was bijvoorbeeld ook de Stichting Werkgroep Herkenning (SWH)
vertegenwoordigd. SWH is de organisatie die de belangen van nabestaanden van verdachten van
collaboratie met de Duitse bezetter behartigt. Ook heeft het Nationaal Archief in de afgelopen twee jaar
drie juridische adviezen ontvangen die mede zagen op de privacy-implicaties van de voorgenomen online
publicatie van het CABR.2 De AP constateert dat het Nationaal Archief in alle drie de juridische adviezen,
waarvan de eerste al in februari 2022 is verschenen, reeds is gewezen op het risico van het ontbreken van
een voldoende grondslag voor de voorgenomen verwerkingen en de noodzaak van het treffen van extra
maatregelen.
In het voorjaar van 2024 is de AP zelf door een nabestaande van iemand wiens dossier onderdeel uitmaakt
van het CABR geattendeerd op de mogelijke onrechtmatigheid van de voorgenomen verwerking. Dit was
aanleiding voor de AP om in april 2024 contact te zoeken met het Nationaal Archief. Het Nationaal Archief
heeft een aantal stukken verstrekt en aangegeven dat nog een additionele risicotoets zou worden
uitgevoerd op de voorgenomen online publicatie. De AP heeft deze risicotoets op 8 augustus 2024
ontvangen. Het Nationaal Archief heeft vervolgens op 20 augustus 2024 bekendgemaakt welke
aanpassingen zij in haar werkwijze rond de publicatie van het CABR zou doorvoeren om tegemoet te
komen aan de risico’s. De AP heeft in september en oktober 2024 een eerste analyse gemaakt van de
voorziene online publicatie en van de privacy-risico’s die daaruit voortkomen. Hierover heeft op 21
oktober 2024, op verzoek van de AP, een gesprek plaatsgevonden tussen de AP, het Nationaal Archief en
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW). Op 23 oktober 2024 heeft de AP
nadere informatie bij het Nationaal Archief opgevraagd. Op 24 oktober 2024 heeft de AP deze nadere
informatie ontvangen. Op 5 november 2024 heeft nogmaals een gesprek plaatsgevonden tussen de AP, het
Nationaal Archief en het ministerie van OCW. Op basis van de informatie die de AP heeft ontvangen is de
AP van oordeel dat als deze wijze van openbaarmaking wordt uitgevoerd, er dan sprake is van een inbreuk
op de AVG. Hieronder zal worden toegelicht op welke bepalingen van de AVG de voorgenomen wijze van
openbaarmaking een inbreuk zou maken, en waarom.
2. De voorgenomen verwerking
Zoals hiervoor al vermeld, vervalt per 1 januari 2025 de openbaarheidsbeperking van het CABR. Het
Nationaal Archief heeft, onder andere op haar eigen website, aangekondigd het gedigitaliseerde CABR in
etappes online te willen plaatsen, waarbij de eerste gescande en machine leesbare documenten op 2
1 In het Ethisch Beraad zitten:
- Stichting Werkgroep Herkenning
- Het Centraal Orgaan Verzetsdeelnemers en Vervolgingsslachtoffers (COVVS), een koepelorganisatie
- Het Centraal Joods Overleg (CJO) laat zich vertegenwoordigen door: Joods Maatschappelijk Werk (JMW)
2 Het juridisch advies van Eiffel “Onderzoek CABR” (inclusief DPIA) d.d. 16 februari 2022, het “Advies BJZ-NA betreffende de juridische
consequenties bij (online) beschikbaarstelling van bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens uit het CABR” dd. 22 juni 2023 en de
“Additionele Risicotoets ten aanzien van het online en tekst doorzoekbaar publiceren van het Centraal Archief van de Bijzondere
Rechtspleging (CABR)” van prof. dr. K.J.P.F.M. Jeurgens d.d. 11 juli 2024.
3/11
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
januari 2025 online worden gepubliceerd. Documenten die online komen te staan, kunnen worden
doorzocht op elk woord (full-text), zoals een naam, plaats, gebeurtenis of datum, of een combinatie
daarvan. Op 21 oktober 2024 heeft het Nationaal Archief in een gesprek met de AP aangegeven dat alleen
dossiers online worden geplaatst van verdachten of veroordeelden van wie vaststaat dat zij zijn overleden.
Het Nationaal Archief stelt zich op het standpunt dat het CABR, als meest geraadpleegde oorlogsarchief
van Nederland, beschikbaar moet zijn voor iedereen, zonder enige (fysieke) drempel. Het Nationaal
Archief benadrukt hierbij het grote maatschappelijk belang van openbaarmaking van het CABR. Zo is er
een brede belangstelling voor reconstructie en verhalen over de Tweede Wereldoorlog. Nu er vrijwel geen
ooggetuigen meer zijn, moet het erfgoed het verhaal vertellen en openheid van archieven is van belang
voor nabestaanden, vindt het Nationaal Archief. Daarnaast is openheid ook goed voor onderzoek naar en
educatie over de Tweede Wereldoorlog en in het verlengde daarvan ook voor het kweken van bewustzijn
over de waarde van democratie, de rechtsstaat en mensenrechten. Om te komen tot dialoog en verwerking
van het verleden is toegang tot informatie nodig. Online publicatie is nodig om jongeren te bereiken. Ook
biedt online publicatie de mogelijkheid om het CABR te koppelen aan andere (al gedigitaliseerde)
oorlogsarchieven, zodat informatie bij elkaar gebracht wordt. Daarnaast betekent online publicatie ook dat
mensen niet fysiek naar het Nationaal Archief hoeven te komen om het CABR te raadplegen, wat voor veel
mensen toch een grote drempel blijkt te zijn, aldus het Nationaal Archief.
De AP ziet ook het maatschappelijke en historische belang van het CABR en begrijpt de wens om het
archief breder toegankelijk te maken. Maar de wijze waarop het CABR toegankelijk wordt gemaakt, moet
wel voldoen aan de wet.
3. Voorgenomen publicatie waarschijnlijk onrechtmatig
Artikel 14 Aw bepaalt dat archiefbescheiden die zich in een archiefbewaarplaats bevinden en waarvoor
geen beperkingen aan de openbaarheid (meer) gelden, openbaar zijn. Eenieder is bevoegd, behoudens de
beperkingen die voortvloeien uit artikel 15, 16 en 17 Aw, die archiefbescheiden kosteloos te raadplegen en
daarvan of daaruit afbeeldingen, afschriften, uittreksels en bewerkingen te maken of op zijn kosten te doen
maken. Deze bepaling van de Aw kan worden gezien als een grondslag in de zin van artikel 6, eerste lid,
aanhef en onder e, AVG om de persoonsgegevens in het CABR aan een ieder beschikbaar te stellen.3
Hierbij geldt echter wel de voorwaarde dat de verwerking van persoonsgegevens die op die grondslag
wordt gebaseerd noodzakelijk is.
Het noodzakelijkheidsvereiste betekent dat moet worden voldaan aan de beginselen van proportionaliteit
en subsidiariteit. Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat de inbreuk op de belangen van de bij de
verwerking van de persoonsgegevens betrokken personen niet onevenredig mag zijn in verhouding tot het
met de verwerking te dienen doel. Op grond van het subsidiariteitsbeginsel mag het doel waarvoor de
3 Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e van de AVG luidt: “De verwerking is alleen rechtmatig indien en voor zover aan ten minste een
van de onderstaande voorwaarden is voldaan: e) de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of
van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen”.
4/11
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
persoonsgegevens worden verstrekt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van
persoonsgegevens betrokken persoon, minder nadelige wijze kunnen worden verwezenlijkt.
Het voor eenieder toegankelijk online publiceren en full-text digitaal doorzoekbaar maken van het CABR
gaat verder dan wat noodzakelijk is om te voldoen aan artikel 14 Aw. Immers, dit artikel schrijft alleen voor
dat archiefbescheiden waarvoor geen beperkingen aan de openbaarheid (meer) gelden, openbaar zijn.
Artikel 14 Aw schrijft niet voor dat deze openbaarheid ingevuld moet worden op de manier van de
voorgenomen verwerking: het online full-text digitaal doorzoekbaar aan eenieder beschikbaar stellen van
het CABR, waarbij eenieder zonder drempel toegang heeft tot de dossiers in het CABR. Deze vergaande
vorm van beschikbaarstelling wordt ook bij andere openbare archieven niet standaard toegepast. Als deze
mate van beschikbaarstelling noodzakelijk zou zijn voor goede uitvoering van de wettelijke taak, dan zou
het Nationaal Archief in al die andere gevallen nu tekortschieten.
Deze online ontsluiting van het CABR maakt de inbreuk op de bescherming van de persoonsgegevens veel
groter dan bijvoorbeeld digitale beschikbaarstelling op de studiezaal van het Nationaal Archief zou doen.
Als persoonsgegevens online worden geplaatst, dan kunnen onbeperkt veel internetgebruikers deze
persoonsgegevens raadplegen, bewaren en verspreiden. Deze inbreuk op de bescherming van
persoonsgegevens geldt temeer wanneer de online beschikbare documenten ook nog eens full-text
doorzoekbaar zijn, uiteindelijk zelfs ook voor zoekmachines. Deze wijze van openbaar maken wordt een
ernstige inbreuk op de bescherming van persoonsgegevens van betrokkenen geacht. Hierbij is van belang
dat in het CABR veel gevoelige informatie staat, die veel kan losmaken en in bepaalde gevallen het risico
op stigmatisering kan meebrengen voor betrokkenen.
De verwerking van persoonsgegevens ter uitvoering van de wettelijke taak van het Nationaal Archief is
alleen rechtmatig wanneer aan het noodzakelijkheidsvereiste is voldaan. Noodzakelijkheid is immers
onderdeel van deze verwerkingsgrondslag uit artikel 6 AVG. Wanneer niet wordt voldaan aan het
noodzakelijkheidsvereiste, kan de verwerking van persoonsgegevens niet op deze grondslag worden
gebaseerd. Voor de voorgenomen verwerking geldt naar het oordeel van de AP dat deze waarschijnlijk
verder gaat dan op basis van artikel 14 Aw noodzakelijk is. De toegang tot de documenten kan immers ook
worden bereikt op manieren die een minder grote inbreuk maken op de grondrechten van de betrokkenen.
Hieruit volgt dat de voorgenomen verwerking waarschijnlijk niet voldoet aan het
noodzakelijkheidsvereiste en dus in strijd is met artikel 6, eerste lid, onder e, AVG. Dit geldt zowel voor de
verwerking van gewone persoonsgegevens, als voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en
persoonsgegevens van strafrechtelijke aard. Ook voor deze laatste twee categorieën geldt dat moet zijn
voldaan aan de vereisten van artikel 6 AVG.
4. Bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard
Bijzondere persoonsgegevens
De documenten in het CABR bevatten veel informatie over natuurlijke personen. Wanneer sprake is van
informatie die direct of indirect herleidbaar is tot levende natuurlijke personen, is er sprake van
5/11
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
persoonsgegevens in de zin van de AVG.4 De bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van
hun persoonsgegevens is een grondrecht.5 Bijzondere persoonsgegevens krijgen extra bescherming in de
AVG. Dit zijn persoonsgegevens die zó privacygevoelig zijn dat het grote(re) impact op iemand kan hebben
als deze gegevens worden verwerkt. Bijzondere persoonsgegevens zijn bijvoorbeeld gegevens over
iemands etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze overtuigingen, seksuele leven of gezondheid.
Het verwerken van bijzondere persoonsgegevens is verboden, tenzij er een uitzondering geldt.6 De
uitzonderingen zijn geregeld in artikel 9, tweede lid, AVG. In dit geval zou de uitzondering op grond van
zwaarwegend algemeen belang van toepassing kunnen zijn. Daarvan is sprake wanneer de verwerking
noodzakelijk is om redenen van zwaarwegend algemeen belang, op grond van Unierecht of lidstatelijk
recht, waarbij de evenredigheid met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd, de wezenlijke inhoud van
het recht op bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd en passende en specifieke
maatregelen worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en fundamentele belangen van de
betrokkene.7 Dit betekent dat het verwerkingsverbod uit de AVG wordt doorbroken indien sprake is van
nationaal recht dat voldoet aan artikel 9, tweede lid, onder g, AVG, en dat -onder andere- voorziet in
passende en specifieke maatregelen om de belangen van de betrokkenen te beschermen.8 Op dit moment
is er geen sprake van een dergelijke wettelijke bepaling voor het (online) aan een ieder beschikbaar stellen
van de bijzondere persoonsgegevens in het CABR.9 Sterker nog, artikel 2a, onder d, Aw verbiedt het ter
raadpleging of gebruik beschikbaar stellen van bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard.10
Dit betekent dat zolang en voor zover bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard voorkomen in het CABR, het onrechtmatig is om het CABR voor eenieder online te
publiceren en full-text digitaal doorzoekbaar te maken.
4 Artikel 4, aanhef en onder 1, AVG en overweging 27 bij de AVG.
5 Krachtens artikel 8, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 16, eerste lid, van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie heeft eenieder recht op bescherming van zijn persoonsgegevens. Het recht op
bescherming van persoonsgegevens heeft geen absolute gelding en moet conform het evenredigheidsbeginsel tegen andere
grondrechten worden afgewogen (overweging 4 van de AVG).
6 Artikel 9 AVG.
7 Artikel 9, tweede lid, onder g AVG.
8 Zie voor alle uitzonderingen op het verwerkingsverbod dat geldt voor bijzondere persoonsgegevens artikel 9 AVG en artikel 22 tot en
met 30 UAVG.
9 In artikel 24 UAVG is voor wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden een aparte regeling getroffen.
10 Bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard als bedoeld in paragraaf 3.1
onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming kunnen worden verwerkt, indien
die verwerking verband houdt met:
a. de vervanging van archiefbescheiden, bedoeld in artikel 7;
b. de overbrenging van archiefbescheiden naar een archiefbewaarplaats, bedoeld in de artikelen 12 en 13;
c. de opneming van archiefbescheiden als bedoeld in artikel 1, onder c, onder 3°, in een archiefbewaarplaats, of;
d. het beheer van archiefbescheiden die in een archiefbewaarplaats berusten, met uitzondering van het ter raadpleging of gebruik
beschikbaar stellen van zodanige archiefbescheiden.
6/11
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
Persoonsgegevens van strafrechtelijke aard
Ook voor de verwerking van persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare
feiten gelden op grond van de AVG extra strenge regels.11 Deze gegevens mogen alleen worden verwerkt
onder toezicht van de overheid of, indien de verwerking is toegestaan, bij Unierechtelijke of
lidstaatrechtelijke bepalingen die passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen
bieden. Omvattende registers van strafrechtelijke veroordelingen mogen alleen worden bijgehouden
onder toezicht van de overheid. In artikel 32 en 33 van de UAVG zijn nationaalrechtelijke
uitzonderingsgronden opgenomen, waardoor in bepaalde situaties wel persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard mogen worden verwerkt. Bijvoorbeeld als de betrokkene hiervoor uitdrukkelijke
toestemming heeft gegeven,12 of als de verwerking betrekking heeft op persoonsgegevens die kennelijk
door de betrokkene openbaar zijn gemaakt.13 Ook is voor wetenschappelijk of historisch onderzoek en
statistische doeleinden een aparte bepaling opgenomen.14 Van een nationaalrechtelijke regeling op basis
waarvan in lijn met artikel 10 AVG de persoonsgegevens van strafrechtelijke aard in de CABR-dossiers
voor eenieder online en full-text digitaal doorzoekbaar toegankelijk kunnen worden gemaakt, is echter
geen sprake.15
Reikwijdte persoonsgegevens van strafrechtelijke aard
In het gesprek tussen de AP, het Nationaal Archief en het ministerie van OCW op 21 oktober jl. is
gesproken over de reikwijdte van het begrip ‘persoonsgegevens van strafrechtelijke aard’. In het bijzonder
is gesproken over de vraag of in een strafrechtelijk dossier van een verdachte, ook ieder persoonsgegeven
van een daarin genoemde derde moet worden aangemerkt als een persoonsgegeven van strafrechtelijke
aard van die derde. De AP licht de reikwijdte van het begrip van ‘persoonsgegevens van strafrechtelijke
aard’ graag toe.
Het is niet zo dat ten aanzien van iedere persoon die in een strafdossier wordt genoemd, sprake is van
persoonsgegevens van strafrechtelijke aard. Het begrip ‘persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke
veroordelingen en strafbare feiten’ in de zin van artikel 10 AVG is een Unierechtelijk begrip dat autonoom
moet worden uitgelegd. De AVG geeft de lidstaten niet de mogelijkheid een eigen, ruimere invulling te
geven aan dat begrip.16 De gegevens moeten in voldoende mate vaststaan om te kunnen spreken van
persoonsgegevens van strafrechtelijke aard. Vaste rechtspraak stelt dat er sprake moet zijn van “zodanige
concrete feiten en omstandigheden dat zij een als strafbaar feit te kwalificeren bewezenverklaring - in de
zin van artikel 350 van het Wetboek van Strafvordering - kunnen dragen.”17 Een enkel los vermoeden of
11 Artikel 10 AVG.
12 Artikel 32 aanhef en onder a UAVG.
13 Artikel 32 aanhef en onder c UAVG.
14 Artikel 32 aanhef en onder f AVG.
15 Zie voor de situaties waarin strafrechtelijke persoonsgegevens mogen worden verwerkt artikel 10 AVG en de uitzonderingsgronden
genoemd in artikel 32 en 33 UAVG.
16 Hof Den Haag 24 december 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:3539.
17 HR 25 mei 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH4720, RvdW 2009/663, NJ 2009/243, NJB 2009/1150, JWB 2009/186.
7/11
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
een loutere beschuldiging van strafbaar gedrag is dus niet voldoende. De wetsgeschiedenis en
jurisprudentie bieden voldoende aanwijzingen dat het moet gaan om bewezen feiten, of gegronde
verdenkingen, dus verdenkingen die zijn onderbouwd met concrete, voldoende zwaarwegende
aanwijzingen dat een bepaald persoon zich aan strafbaar gedrag heeft schuldig gemaakt.18
Hieruit volgt dat het van geval tot geval kan verschillen of de persoonsgegevens van anderen dan de
verdachte over wie het strafdossier is samengesteld, moeten worden gezien als persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard in de zin van artikel 10 van de AVG.19
Bijzondere persoonsgegevens en strafrechtelijke persoonsgegevens van andere betrokkenen
De bescherming van de AVG geldt alleen voor nog levende natuurlijke personen. Ook de strengere regels
van de AVG voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard, gelden alleen als deze gegevens herleidbaar zijn tot levende natuurlijke personen. Het
Nationaal Archief heeft te kennen gegeven alleen dossiers van overleden natuurlijke personen voor
eenieder online beschikbaar te zullen stellen. De AP begrijpt echter dat in de dossiers vaak ook informatie
over anderen is opgenomen. Uit de DPIA die is uitgevoerd door Eiffel, de additionele risicotoets, het
gesprek op 21 oktober 2024 en de website over het CABR van het Nationaal Archief, rijst het beeld dat in
de dossiers regelmatig bijzondere en strafrechtelijke gegevens staan over andere betrokkenen dan degene
over wie het dossier is ingericht. Als bij verdachten over wie een dossier is aangemaakt huiszoeking is
gedaan, dan kunnen daarbij allerlei documenten in beslag zijn genomen en aan het dossier zijn
toegevoegd. Zo zijn er soms dagboeken of brieven in de dossiers aanwezig, of verklaringen van artsen. In
de dossiers kan over derden bijvoorbeeld informatie over een NSB-lidmaatschap staan of er kunnen
getuigenverklaringen in het dossier zitten waarin wordt beschreven dat derden strafbare feiten hebben
gepleegd. Als deze derden nog in leven zijn, en er over hen bijzondere persoonsgegevens of
persoonsgegevens van strafrechtelijke aard in het CABR staan, dan gelden de bepalingen uit de AVG die
betrekking hebben op deze categorieën persoonsgegevens ook voor deze derden. Het is daarom
onvoldoende om slechts vast te stellen dat de persoon over wie het dossier is samengesteld, is overleden.
Hiermee wordt immers onvoldoende stilgestaan bij een inbreuk op bescherming van persoonsgegevens
van andere betrokkenen dan degene over wie een dossier is samengesteld.
Conclusie bijzondere persoonsgegevens en gegevens van strafrechtelijke aard
Gelet op het voorgaande geldt in dit geval een verwerkingsverbod voor bijzondere persoonsgegevens.
Daarnaast is de voorgenomen wijze van openbaarmaking van persoonsgegevens van strafrechtelijke aard
niet in lijn met artikel 10 AVG. Hierbij is van belang dat het Nationaal Archief niet voornemens is om aan
nog levende betrokkenen uitdrukkelijke toestemming te vragen voor de publicatie van hen betreffende
bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard, noch om van geval tot geval
na te gaan of de informatie in het CABR al eerder door een (nog levende) betrokkene in kwestie openbaar
18 Zie rechtbank Amsterdam 22 november 2011, ECLI:NL:GHAMS:2011:BU6226; rechtbank Rotterdam januari 2020,
ECLI:NL:RBROT:2020:211; rechtbank Amsterdam 22 maart 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:3357.
19 Zie ook conclusie A-G Szpunar van 17 december 2020 in Latvijas Republikas Saeima (C-439/19), r.o. 85.
8/11
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
is gemaakt. Ook begrijpt de AP dat het Nationaal Archief niet voornemens of niet in staat is om per
document en per dossier te beoordelen of al dan niet sprake is van bijzondere persoonsgegevens of
persoonsgegevens van strafrechtelijke aard (van nog levende personen) om deze vervolgens voorafgaand
aan publicatie te verwijderen of af te schermen. Dit alles maakt dat de voorgenomen verwerking
waarschijnlijk in strijd is met artikel 9 en 10 van de AVG.
5. Statistische onderbouwing en herleidbaarheid
In het besluit van de Algemene Rijksarchivaris en in de onderliggende stukken wordt op bepaalde plaatsen
gewezen op de statistisch kans dat betrokkenen nog in leven zijn en de statistische kans dat hun
persoonsgegevens in dossiers voorkomen. De AP merkt op dat deze statistische afweging zich niet goed
verhoudt tot de AVG en niet kan worden opgevoerd als geldige reden om een inbreuk op de bescherming
van persoonsgegevens van nog levende betrokkenen te legitimeren. Relevant vanuit AVG-oogpunt is
enkel de constatering dat een deel van de mensen die in de dossiers voorkomen, nog in leven is. De AVG
biedt immers bescherming aan iedere natuurlijke, nog levende persoon van wie persoonsgegevens worden
verwerkt.
Daarnaast kwam uit de stukken en tijdens het gesprek met het Nationaal Archief naar voren dat het
Nationaal Archief er vanuit gaat dat de AVG niet van toepassing zou zijn op nog levende personen van wie
de geboortedatum in het archief ontbreekt. Deze personen zouden dan, volgens het Nationaal Archief, niet
identificeerbaar zijn. De AP wijst erop dat deze uitleg van het begrip persoonsgegevens incorrect is. Van
herleidbaarheid kan immers op vele manieren sprake zijn. Een geboortedatum is niet altijd nodig om
iemand te kunnen identificeren. Denk bijvoorbeeld aan personen met een weinig voorkomende
achternaam of aan personen uit families die al generaties lang in een kleine gemeenschap wonen.
Informatie uit het CABR kan herleidbaar zijn tot personen die bij naam worden genoemd in de
documenten, maar zelfs ook tot mensen van wie geen naam wordt genoemd, maar waarbij uit de context
valt op te maken om wie het gaat.
6. Creëren grondslag
De AP is ervan op de hoogte dat er voorstellen voor een nieuwe archiefwet en een nieuw archiefbesluit in
procedure zijn. Ook deze voorgestelde nieuwe regelgeving staat echter de voorgenomen wijze van
openbaarmaking van het CABR door het Nationaal Archief niet toe.
In overweging 158 van de AVG is opgenomen: “De lidstaten moeten tevens worden gemachtigd om te
bepalen dat persoonsgegevens voor archiveringsdoeleinden verder mogen worden verwerkt, bijvoorbeeld
met het oog op het verstrekken van specifieke informatie over het politiek gedrag onder voormalige
totalitaire regimes, over genocide, misdaden tegen de menselijkheid, met name de Holocaust, of over
oorlogsmisdaden”. Deze overweging biedt expliciet ruimte aan de Europese lidstaten om te voorzien in
wetgeving die het verstrekken van informatie over oorlogsmisdaden en de Holocaust mogelijk maakt, ook
9/11
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
als sprake is van persoonsgegevens van strafrechtelijke aard en bijzondere persoonsgegevens. Tot nu toe
heeft de Nederlandse wetgever niet van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Om verdergaande
openbaarmaking van het CABR mogelijk te maken dan nu op basis van de AVG en de Aw is toegestaan,
zou de wetgever ervoor kunnen kiezen om invulling te geven aan deze mogelijkheid die de AVG biedt, en
de Archiefwet aan te passen. Op die manier kunnen democratisch gelegitimeerde keuzes worden gemaakt
over hoe moet worden omgegaan met de openbaarmaking van dit bijzondere, belangrijke en gevoelige
archief.
7. Ontbreken FG-advies en Voorafgaande Raadpleging
De AP heeft geconstateerd dat een advies van de functionaris voor gegevensbescherming (FG) over de
voorgenomen verwerking ontbreekt. Op grond van de AVG is een verwerkingsverantwoordelijke verplicht
een FG-advies te vragen bij een DPIA.20 Gezien de hoeveelheid en complexiteit van de AVG-vraagstukken
die spelen ten aanzien van (de openbaarmaking van) archieven, geeft de AP de minister van OCW in
overweging om te voorzien in meer capaciteit en middelen om de FG-taken voor het Nationaal Archief uit
te voeren. Op grond van artikel 38, tweede lid, AVG is de minister verplicht de benodigde middelen ter
beschikking te stellen voor het vervullen van de FG-taken.
Daarnaast is door het Nationaal Archief geen verzoek om Voorafgaande Raadpleging bij de AP ingediend.
Indien sprake is van een voorgenomen verwerking waarvan de hoge restrisico’s niet door maatregelen
kunnen worden weggenomen is een Voorafgaande Raadpleging bij de AP verplicht.21
8. Opleggen formele waarschuwing
De AP heeft de bevoegdheid om een verwerkingsverantwoordelijke of verwerker te waarschuwen dat met
een voorgenomen verwerking waarschijnlijk inbreuk zal worden gemaakt op bepalingen van de AVG. Op
de website van het Nationaal Archief staat aangekondigd dat het gedigitaliseerde CABR in etappes online
zal worden gezet, vanaf 2 januari 2025. Er heeft een lang besluitvormingsproces plaatsgevonden waarbij
juridische adviezen zijn gegeven aan het Nationaal Archief waarin dezelfde risico’s zijn gesignaleerd die
voor de AP nu aanleiding vormen om een formele waarschuwing te geven. De AP constateert dat deze
adviezen voor het Nationaal Archief geen reden zijn geweest om van de voorgenomen wijze van
openbaarmaking af te zien. Hieruit volgt dat het waarschijnlijk is dat (delen van) het CABR daadwerkelijk
full-text digitaal doorzoekbaar voor eenieder online beschikbaar zullen worden gesteld, als de AP geen
gebruik zou maken van haar bevoegdheden. Deze omstandigheid, in combinatie met de beoordeling dat
deze wijze van publicatie waarschijnlijk zou leiden tot inbreuk op de AVG, legitimeert het gebruik van de
bevoegdheid tot het opleggen van een formele waarschuwing. Daarbij speelt ook mee dat de mogelijke
gevolgen voor betrokkenen zeer groot kunnen zijn. Om deze reden legt de AP aan de minister van OCW,
20 Op grond van artikel 35, tweede lid van de AVG.
21 Op grond van artikel 36 van de AVG.
10/11
Datum Ons kenmerk
26 november 2024 z2024-010120
als verwerkingsverantwoordelijke, een formele waarschuwing op om niet over te gaan tot het voor
eenieder online publiceren en full-text digitaal doorzoekbaar maken van het CABR.
De AP merkt hierbij op dat als de voorgenomen verwerking toch wordt doorgezet, de AP een controlerend
onderzoek kan starten en tot handhaving over kan gaan. Ook wijst de AP erop dat bij onrechtmatige online
publicatie het ministerie van OCW aansprakelijk kan worden gesteld voor materiële of immateriële schade
die nog levende betrokkenen door die publicatie lijden.
Deze opgelegde waarschuwing is geen besluit op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Indienen van
bezwaar tegen de waarschuwing is niet mogelijk.
De AP is te allen tijde bereid om de inhoud van deze brief in een gesprek verder toe te lichten. De AP
verzoekt u op korte termijn te laten weten hoe opvolging wordt gegeven aan deze waarschuwing, mede
gelet op de voorgenomen datum van het online publiceren van het CABR.
Een afschrift van deze brief zal aan de FG van het ministerie van OCW en aan het Nationaal Archief
worden gezonden.
Hoogachtend,
Autoriteit Persoonsgegevens,
Aleid Wolfsen
voorzitter
11/11