Autoriteit Persoonsgegevens
Postbus 93374, 2509 AJ Den Haag
Bezuidenhoutseweg 30, 2594 AV Den Haag
T 070 8888 500 - F 070 8888 501
autoriteitpersoonsgegevens.nl
Vertrouwelijk/Aangetekend
De Minister van Financiën
De heer mr. W.B. Hoekstra MBA
Postbus 20201
2500 EE DEN HAAG
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
Contactpersoon
[VERTROUWELIJK]
Onderwerp
Besluit tot boeteoplegging
Geachte heer Hoekstra,
De AP heeft besloten om aan de Minister van Financiën (hierna: de Minister) bestuurlijke boetes van
in totaal € 2.750.000,-- op te leggen voor overtreding van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, in
samenhang gelezen met artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Algemene verordening
gegevensbescherming (hierna: AVG), en artikel 6 in samenhang gelezen met artikel 8 van de Wet
bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp). Dit omdat de Belastingdienst/Toeslagen (hierna ook:
Toeslagen) zonder rechtmatige grondslag (1) in ieder geval vanaf 1 januari 2016 tot 30 juni 2020 de dubbele
nationaliteit van Nederlanders bleef bewaren in zijn zogeheten Toeslagen Verstrekkingen Systeem, (2) in
ieder geval vanaf maart 2016 tot oktober 2018 de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag
verwerkte voor een indicator in zijn zogeheten risico-classificatiemodel en (3) in ieder geval vanaf 1
januari 2016 tot februari 2019 de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag verwerkte voor de
opsporing van georganiseerde fraude. Deze verwerkingen waren niet noodzakelijk voor de vervulling van
een publieke taak van Toeslagen. Daarnaast heeft Toeslagen bij voornoemde verwerkingen in het kader
van het risico-classificatiemodel en bij de opsporing van georganiseerde fraude in strijd gehandeld met het
beginsel van behoorlijkheid zoals neergelegd in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG en
artikel 6 van de Wbp.
1
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
In dit besluit worden de bestuurlijke boetes toegelicht. Hiertoe wordt achtereenvolgens ingegaan op (1)
het wettelijke kader, (2) de onderzoeksresultaten, (3) het procesverloop, (4) de relevante feiten,
(5) de zienswijze van de Minister, (6) de overtredingen, (7) de hoogte van de boetes en (8) het besluit tot
het opleggen van de boetes en de rechtsmiddelenclausule.
1. Wettelijk kader
1 Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG bepaalt dat persoonsgegevens moeten worden
verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is.
2 Op grond van artikel 6, eerste lid, van de AVG is de verwerking van persoonsgegevens alleen rechtmatig
indien en voor zover aan ten minste een van de in die bepaling vermelde voorwaarden is voldaan. De in die
bepaling, onder e, vermelde voorwaarde is dat de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een
taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan
de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen.
3 Artikel 6 van de Wbp bepaalde dat persoonsgegevens in overeenstemming met de wet en op behoorlijke
wijze worden verwerkt.
4 Artikel 8, aanhef en onder e, van de Wbp bepaalde dat persoonsgegevens alleen mogen worden verwerkt
indien de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak
door het betreffende bestuursorgaan dan wel het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt.
2. Onderzoek van de AP
5 De AP is ambtshalve een onderzoek gestart naar de verwerking van de nationaliteit van aanvragers van
kinderopvangtoeslagen door Toeslagen. Dit naar aanleiding van een in april 2017 ontvangen signaal over
het mogelijk verwerken van de dubbele nationaliteit1 van aanvragers van kinderopvangtoeslag door
Toeslagen. Dit onderzoek heeft ertoe geleid dat de AP op 16 juli 2020 een rapport van bevindingen heeft
vastgesteld (hierna: het onderzoeksrapport).2
6 In het onderzoeksrapport is uiteengezet dat Toeslagen het organisatieonderdeel is van de Belastingdienst,
dat is belast met het toekennen, uitbetalen en terugvorderen van kinderopvangtoeslag. Ook het toezicht op
de naleving van de regelgeving met betrekking tot kinderopvangtoeslag behoort tot de publieke taak van
1 Eén persoon kan meerdere nationaliteiten hebben. Het is mogelijk om meerdere nationaliteiten te bezitten door onder andere
afstamming of naturalisatie. In dit besluit wordt de term ‘dubbele nationaliteit’ gebruikt en niet ‘tweede nationaliteit’. Dit zou namelijk
de inbreuk kunnen wekken dat er prioriteit wordt gegeven aan een bepaalde nationaliteit, terwijl nationaliteit geen rangorde kennen.
2 Onderzoeksrapport van de AP van 16 juli 2020, “Belastingdienst/Toeslagen, De verwerking van de nationaliteit van aanvragers van
kinderopvangtoeslag”. De openbare versie van het onderzoeksrapport is op 17 juli 2020 gepubliceerd op de website van de AP:
onderzoek_belastingdienst_kinderopvangtoeslag.pdf (autoriteitpersoonsgegevens.nl).
2/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
Toeslagen. Ter uitvoering van deze publieke taak gebruikt Toeslagen persoonsgegevens uit de
bevolkingsadministratie, waaronder de nationaliteit van personen.
7 In het onderzoeksrapport heeft de AP allereerst de rechtmatigheid van verschillende verwerkingen van de
nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag beoordeeld. Ten aanzien van drie typen
verwerkingen heeft de AP geconstateerd dat deze onrechtmatig zijn en/of waren en dat de Minister als
verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerkingen van Toeslagen daarmee artikel 5, eerste lid, aanhef
en onder a, van de AVG jo. artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG alsmede artikel 6 jo. artikel 8
van de Wbp heeft overtreden.
8 De eerste verwerking betreft de verwerking van dubbele nationaliteiten van Nederlandse aanvragers. In
het onderzoeksrapport is geconcludeerd dat deze gegevens sinds januari 2014 bewaard zijn gebleven in het
door Toeslagen gebruikte Toeslagen Verstrekkingen Systeem (hierna: TVS) en dat Toeslagen deze
gegevens niet nodig heeft voor de uitvoering van zijn taak. Toeslagen had deze gegevens daarom niet
mogen verwerken. Deze overtreding is volgens het onderzoeksrapport aangevangen
op 6 januari 2014 en was ten tijde van het vaststellen van het rapport nog niet geheel beëindigd.3
9 De tweede verwerking ziet op het gebruik van de nationaliteit van aanvragers voor een indicator in een
systeem dat automatisch risicovolle aanvragen selecteert waarop personele capaciteit wordt ingezet, het
zogenoemde risico-classificatiemodel. De AP heeft in het onderzoeksrapport geconcludeerd dat het
gebruik van nationaliteit hiervoor niet noodzakelijk was, omdat een minder vergaande vorm van
verwerking mogelijk was. Deze overtreding heeft geduurd voor de periode vanaf maart 2016
tot oktober 2018.
10 De derde verwerking ziet op het gebruik van de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag in
het kader van de opsporing van georganiseerde fraude. De AP heeft in het onderzoeksrapport
geconcludeerd dat het gebruik van nationaliteit voor dit doel niet noodzakelijk was. Deze overtreding heeft
geduurd voor de periode vanaf 2013 tot juni 2019.
11 Vervolgens heeft de AP de behoorlijkheid van voornoemde verwerkingen beoordeeld. De tweede en derde
verwerking zijn volgens het onderzoeksrapport tevens discriminerend en daarmee onbehoorlijk, omdat
deze onderscheid maken op grond van nationaliteit, zonder dat daar een objectieve rechtvaardiging voor
bestaat. Hierdoor heeft de Minister tevens artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG alsmede
artikel 6 van de Wbp overtreden. Deze onbehoorlijke verwerkingen vonden volgens het onderzoeksrapport
plaats in ieder geval vanaf maart 2016 tot oktober 2018 respectievelijk van 2013 tot februari 2019.
3 Volgens het onderzoeksrapport waren op 20 april 2020 nog niet alle dubbele nationaliteiten van Nederlanders verwijderd uit het TVS.
3/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
3. Procesverloop
12 Voor een uitgebreide weergave van de onderzoeksprocedure wordt verwezen naar hoofdstuk 1 van het
onderzoeksrapport.
13 Bij brief van 13 augustus 2020 heeft de AP de Minister in kennis gesteld van haar voornemen om een
bestuurlijke sanctie op te leggen en de Minister in de gelegenheid gesteld mondeling of schriftelijk zijn
zienswijze naar voren te brengen. In diezelfde brief heeft de AP tevens de Minister verzocht om in de
zienswijze onderbouwd aan te geven of, en zo ja per wanneer, maatregelen getroffen zijn of worden ter
beëindiging van de in het onderzoeksrapport geconstateerde overtredingen. Daarnaast heeft de AP het
onderzoeksrapport op 17 juli 2020 overhandigd aan de Staatssecretaris van Financiën - Toeslagen en
Douane (hierna: de Staatssecretaris).
14 Bij brief van 10 september 2020, door de AP ontvangen op 14 september 2020, heeft de Minister bij monde
van de Staatssecretaris4 een schriftelijke zienswijze ingediend, waarin de hiervoor genoemde
overtredingen zijn erkend en waarin nader is ingegaan op de getroffen / te treffen maatregelen.
4. Feiten
15 Nu de Minister de in het onderzoeksrapport geconstateerde overtredingen heeft erkend en de in het
onderzoeksrapport vastgestelde feiten niet heeft weersproken, gaat de AP in dit besluit uit van de in het
onderzoeksrapport vastgestelde feiten.
16 Voor een uitgebreide weergave van de vastgestelde feiten wordt derhalve verwezen naar hoofdstuk 2 van
het onderzoeksrapport.
5. Zienswijze van de Minister
17 Ten aanzien van de in het onderzoeksrapport geconstateerde overtredingen heeft de Minister –
samengevat en voor zover hier relevant – het volgende verklaard.
18 Allereerst heeft de Minister de conclusies uit het onderzoekrapport van 16 juli 2020 onderschreven. De
bevindingen in het rapport worden door de Minister als zeer ernstig beschouwd. Daarnaast heeft de
Minister verklaard de aanbevelingen in het onderzoeksrapport te zullen implementeren.5
4 De Staatssecretaris heeft in de schriftelijke zienswijze opgemerkt dat zij – gelet op de taakverdeling binnen het Ministerie van
Financiën – de zienswijze heeft ingediend. Omwille van de leesbaarheid van dit besluit wordt hierna de aanduiding “Minister”
gebruikt.
5 Zie ook de kabinetsreactie van 17 juli 2020 op het rapport van de AP van 16 juli 2020 over de verwerking van de nationaliteit van
aanvragers van kinderopvangtoeslag en de brief van 17 november 2020 van de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer,
met antwoorden op de vragen over de kabinetsreactie, waarin de conclusies uit het onderzoeksrapport van de AP van 16 juli 2020
worden onderschreven.
4/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
Het bewaren van dubbele nationaliteiten van Nederlanders in het TVS (eerste verwerking )
19 Over het bewaren van dubbele nationaliteiten van aanvragers met de Nederlandse nationaliteit in het TVS
heeft de Minister voorts verklaard de constatering van de AP te delen dat deze verwerking niet
noodzakelijk is voor de taak van Toeslagen. De Minister heeft in dat verband nog het volgende opgemerkt.
20 De Belastingdienst ontving tot 31 januari 2015 van burgers met de Nederlandse nationaliteit ook de
eventuele dubbele nationaliteit uit de Gemeentelijke Basis Administratie (hierna: GBA) en deze werd door
de Belastingdienst verwerkt in het door alle onderdelen van de Belastingdienst gebruikte systeem ‘Beheer
van Relaties’ (hierna: BVR). De dubbele nationaliteiten werden vervolgens overgenomen door het TVS.
De Basisregistratie personen (hierna: Brp) registreert bij nieuwe inschrijvingen per 6 januari 2014 geen
tweede (dubbele) nationaliteit bij personen met een Nederlandse nationaliteit. Dat geldt ook voor
personen die de Nederlandse nationaliteit krijgen: de voorgaande ‘andere nationaliteit’ wordt bij het
verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit verwijderd. Vanaf 31 januari 2015 geeft de Brp geen eventuele
tweede/andere geregistreerde nationaliteit (naast de Nederlandse) meer door. Voor de tot 31 januari 2015
door de Brp verstrekte dubbele nationaliteit bij personen met een Nederlandse nationaliteit geldt dat deze
in BVR werden geregistreerd, maar op 23 juli 2015 zijn geschoond. In de periode tussen 31 januari 2015
en 23 juli 2015 leverde BVR dus nog wel informatie over dubbele nationaliteiten (naast de Nederlandse
nationaliteit ook de andere nationaliteit) aan de afnemers in de Belastingdienst. De gegevens van
personen met een dubbele nationaliteit die voor 6 januari 2014 al in BVR en daarmee het TVS stonden,
bleven langer met een dubbele nationaliteit in het TVS geregistreerd. De Minister heeft verklaard dat er
maatregelen zijn getroffen om er voor zorg te dragen dat toegang tot de dubbele nationaliteit voor
medewerkers van Toeslagen zou worden afgesloten en dat de historische gegevens uit de systemen zouden
worden gehaald. In het TVS is de opschoning van deze historische data vanaf zomer 2019 opgepakt en op
30 juni 2020 geheel afgerond.
Het gebruik van de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag voor een indicator in automatische
selectie van risicovolle aanvragen (het risico-classificatiemodel) (tweede verwerking)
21 Over het gebruik van de nationaliteit bij risicoselectie heeft de Minister, voor zover hier relevant, het
volgende opgemerkt.
22 Of een aanvrager recht heeft op toeslag volgt uit wet- en regelgeving. Toeslagen gebruikt sinds 2013 een
risico-classificatiemodel waarbij een zelflerend algoritme op basis van tientallen indicatoren inschat of er
mogelijk een probleem is bij een aanvraag. Het risico-classificatiemodel wordt gebruikt om een verhoogd
risico op fouten in een toeslagaanvraag te voorspellen. Dit gebeurt op basis van indicatoren. De
indicatoren geven een aanwijzing over de feiten en omstandigheden waarbinnen een aanvraag wordt
gedaan. Eén van de indicatoren betrof Nederlanderschap/niet Nederlanderschap. Deze indicator was in
het model opgenomen naar aanleiding van constateringen bij toezichtactiviteiten in het verleden. Een
5/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
aanvraag van niet-Nederlanders in combinatie met de aanwezigheid van andere indicatoren had daardoor
een grotere kans om voor controle te worden geselecteerd dan in het geval van Nederlanderschap.
23 De Minister heeft erkend dat het gebruik van dergelijke indicatoren behoorlijk en objectief onderbouwd
moet zijn en heeft verklaard het ten zeerste te betreuren dat dit niet het geval was ten aanzien van de
indicator Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap. Toeslagaanvragers met alleen een of meer
buitenlandse nationaliteiten werden als niet-Nederlander aangemerkt. Daarmee hadden zij in verhouding
een hogere kans dat hun toeslagaanvraag handmatig werd beoordeeld ter vaststelling van het recht op
toeslag. Dit had nooit mogen gebeuren, aldus de Minister. Sinds oktober 2018 wordt nationaliteit niet
meer gebruikt in het risico-classificatiemodel voor de kinderopvangtoeslag. Daarmee komt nationaliteit
niet meer voor in dit risico-classificatiemodel.
Het gebruik van de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag in het kader van de opsporing van
georganiseerde fraude (derde verwerking)
24 De Minister heeft verklaard het ten zeerste te betreuren dat de nationaliteit is gebruikt bij het onderzoek
naar georganiseerde fraude met kinderopvangtoeslag. Bij onderzoek naar georganiseerd misbruik van
toeslagen werd in de regel de (eventueel dubbele) nationaliteit van de betrokken aanvrager uitgevraagd.
25 In dat verband heeft de Minister nog verklaard dat Toeslagen in juni 2019 formeel heeft besloten om geen
zogeheten query’s6 op basis van nationaliteit meer te doen/op te vragen. Query’s uit het verleden die nog
doorliepen, zijn direct na ontdekking gestopt en gemeld bij de AP.
6. Beoordeling
6.1 Algemeen
26 Per 25 mei 2018 is de AVG van toepassing.7 Aangezien de feiten in dit onderzoek plaats vonden tussen
2013 en 2020, heeft de AP zowel aan de Wbp als de AVG getoetst.
27 In het onderzoeksrapport is uitvoerig uiteengezet welke verwerkingen van de nationaliteit bij Toeslagen
plaatsvinden en de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden. De AP legt het onderzoeksrapport en de
daarin opgenomen bevindingen ten grondslag aan dit besluit – voor zover daar in dit besluit niet van
wordt afgeweken. In dit besluit wordt volstaan met een korte bespreking van de door de AP
geconstateerde overtredingen. Voor een compleet overzicht van alle relevante feitelijke gedragingen wordt
– voor zover die hier niet worden benoemd – verwezen naar hoofdstuk 2 in het onderzoeksrapport.
6 Een query is het geven van een zoekopdracht aan een database, in dit geval onder andere het BVR en TVS.
7 Op die datum is ingevolge artikel 51 van de UAVG de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) ingetrokken.
6/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
6.2 Verwerking van persoonsgegevens en verwerkingsverantwoordelijkheid
6.2.1 Verwerking van persoonsgegevens
28 Hieronder beoordeelt de AP of bij de drie hiervoor beschreven verwerkingen sprake is van verwerking van
persoonsgegevens.
29 Toeslagen is belast met het toekennen, uitbetalen en terugvorderen van toeslagen. De aanvragers van
kinderopvangtoeslag (en diens toeslagpartners) zijn natuurlijke personen die door Toeslagen direct
kunnen worden geïdentificeerd. Dit is inherent aan de taak van Toeslagen om toeslagen aan individuen uit
te keren. Uit hoofdstuk 2 van het onderzoeksrapport volgt dat Toeslagen ook beschikt over de nationaliteit
van de aanvrager. Dit is informatie over een voor Toeslagen identificeerbaar natuurlijk persoon. De
nationaliteit van de aanvrager is derhalve een persoonsgegeven in de zin van artikel 4, aanhef en onder 1,
van de AVG en artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp. De aanvragers zijn betrokkenen in de zin van
artikel 4, aanhef en onder 1, van de AVG en artikel 1, aanhef en onder f, van de Wbp.
30 Uit paragraaf 2.1 tot en met 2.4 van het onderzoeksrapport volgt dat Toeslagen gegevens over de
nationaliteit van aanvragers onder andere verzamelt, bewaart, gebruikt, opvraagt en vastlegt. Hiermee
verwerkt Toeslagen persoonsgegevens als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 2, van de AVG en
artikel 1, aanhef en onder b, van de Wbp.
31 Uit paragraaf 2.3 van het onderzoeksrapport volgt dat Toeslagen gebruikt maakt van een risico-
classificatiemodel. Het gebruik van het risico-classificatiemodel door Toeslagen is een vorm van
profileren, omdat deze verwerking voldoet aan alle drie de voorwaarden genoemd in artikel 4, aanhef en
onder 4, van de AVG.8 Ten eerste is sprake van een geautomatiseerde vorm van verwerking. Het risico-
classificatiemodel is namelijk een algoritme dat automatisch aanvragen selecteert waarop personele
capaciteit wordt ingezet. Ten tweede heeft de verwerking betrekking op persoonsgegevens. De in het
model gebruikte indicatoren zijn onder meer het aantal kinderen van de aanvrager en of de aanvrager wel
of niet de Nederlandse nationaliteit bezit. De informatie die gebruikt wordt voor de indicatoren in het
risico-classificatiemodel zijn persoonsgegevens als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 1, van de AVG.
Ten derde heeft de verwerking met het risico-classificatiemodel ten doel om individuele kenmerken te
evalueren en categoriseren. Aan de hand van persoonlijke aspecten van de aanvrager wordt geëvalueerd en
op basis daarvan ingeschat hoe groot het risico is dat de aanvrager een onjuiste aanvraag heeft ingediend,
en wordt het toezicht daarop afgestemd.
8 In de Wbp werd profilering niet gedefinieerd. Profileren is een manier van het verwerken van persoonsgegevens. Het gebruik van het
risico-classificatiemodel kan ten tijde van de Wbp daarom worden gekwalificeerd als een verwerking van persoonsgegevens in de zin
van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wbp.
7/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
6.2.2 Verwerkingsverantwoordelijkheid
32 Op grond van hetgeen is vermeld in de paragraaf 3.1.2. van het onderzoeksrapport, concludeert de AP dat
de Minister voor de drie hiervoor beschreven verwerkingen verwerkingsverantwoordelijke is in de zin van
artikel 4, aanhef en onder 7, van de AVG en artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp, voor de verwerking
van gegevens over de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag door Toeslagen. Voor de
motivering verwijst de AP naar paragraaf 3.1.2 van het onderzoeksrapport.
6.3. Overtreding rechtmatigheid bij de drie verwerkingen
33 Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG bepaalt dat persoonsgegevens moeten worden
verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is. Op
grond van artikel 6, eerste lid, van de AVG is een verwerking van persoonsgegevens alleen rechtmatig
indien en voor zover is voldaan aan ten minste een van de in dat artikel genoemde voorwaarden
(grondslagen). Ten tijde van de Wbp dienden verwerkingen van persoonsgegevens eveneens te worden
gebaseerd op een van de in artikel 8 van de Wbp vermelde voorwaarden. Artikel 6, eerste lid, van de AVG
en artikel 8 van de Wbp beogen dezelfde rechtsbelangen te waarborgen en er is geen (wezenlijke)
materiële wijziging van de regelgeving op dit punt.
34 Op grond van de in artikel 6, eerste lid, onder e, van de AVG genoemde grondslag is een verwerking van
persoonsgegevens alleen rechtmatig indien de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak
van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de
verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen (hierna: publieke taak).
35 Uit overwegingen 41 en 45 van de considerans volgt dat de AVG niet voorschrijft dat voor elke
afzonderlijke verwerking specifieke wetgeving vereist is. Er kan worden volstaan met wetgeving die als
basis fungeert voor verscheidene verwerkingen. Die wetgeving moet duidelijk en nauwkeurig zijn en de
toepassing daarvan moet voorspelbaar zijn voor degenen op wie deze van toepassing is.
36 Het in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG neergelegde noodzakelijkheidsvereiste houdt in
dat moet worden voldaan aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Het
proportionaliteitsbeginsel houdt in dat de inbreuk op de belangen van de bij de verwerking van de
persoonsgegevens betrokken personen niet onevenredig mag zijn in verhouding tot het met de verwerking
te dienen doel. Op grond van het subsidiariteitsbeginsel mag het doel waarvoor de persoonsgegevens
worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens
betrokken persoon, minder nadelige wijze kunnen worden verwezenlijkt. De concrete toets is of minder
inbreuk makende middelen beschikbaar zijn voor het bereiken van hetzelfde doel.
8/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
37 Toeslagen mag in dit verband enkel persoonsgegevens verwerken indien zij zich daarvoor op een
grondslag uit de AVG kan beroepen, zoals de uitvoering van een publieke taak, en de verwerking daarvoor
noodzakelijk is.
6.3.1 Publieke taak
38 In het onderzoeksrapport is vastgesteld dat Toeslagen een publieke taak heeft, namelijk de uitvoering van
het toekennen, uitbetalen en terugvorderen van kinderopvangtoeslag. Deze publieke taak is vastgelegd in
de Wet kinderopvang (hierna: Wko) en de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna:
Awir).9 In de Awir, in samenhang gelezen met Besluit aanwijzing toezichthouders Awir, is tevens bepaald
dat Toeslagen belast is met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Awir.10
Toeslagen ontvangt de nationaliteit van aanvragers uit de BRP. Aan deze verstrekking liggen
Autorisatiebesluiten ten grondslag waarin vermeld worden welke gegevens worden verstrekt en met welk
doel dat geschiedt.
De Autorisatiebesluiten zijn gepubliceerd in de Staatscourant en de website van de Rijksdienst voor
identiteitsgegevens en publiekelijk beschikbaar.
39 Voor de uitgebreide motivering verwijst de AP naar paragrafen 3.4.2, 3.5.2 en 3.6.2 van het
onderzoeksrapport. In het onderzoeksrapport concludeert de AP op grond van het voorgaande dat
Toeslagen een publieke taak heeft en dat de grondslag voor de verwerking van nationaliteit voor
betrokkenen voldoende kenbaar is. De Minister heeft deze vaststelling en motivering in zijn zienswijze
niet bestreden. De AP gaat daarom in het navolgende daarvan uit.
6.3.2 Noodzakelijkheid
Verwerking dubbele nationaliteit van Nederlanders in het TVS (eerste verwerking)
40 De AP heeft in het onderzoeksrapport vastgesteld dat Toeslagen onrechtmatig dubbele nationaliteiten
heeft verwerkt van Nederlandse aanvragers van kinderopvangtoeslag.
41 Om in aanmerking te komen voor kinderopvangtoeslag moet de aanvrager van kinderopvangtoeslag (en
diens toeslagpartner, hierna gezamenlijk ook: aanvrager) de Nederlandse nationaliteit bezitten of dient de
aanvrager een vreemdeling te zijn die rechtmatig verblijf heeft in Nederland. De verwerking van het
persoonsgegeven nationaliteit is derhalve noodzakelijk voor de publieke taak van Toeslagen. Zonder deze
verwerking zou het voor Toeslagen immers niet mogelijk zijn om de aanspraak op kinderopvangtoeslag
vast te stellen en haar publieke taak op dit punt goed te kunnen uitvoeren. Zoals in het onderzoeksrapport
is toegelicht wordt hierbij tevens voldaan aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dit geldt
9 Zie artikel 1.3, eerste en derde lid, van de Wko.
10 Artikel 43 van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 1 van het Besluitaanwijzing aanwijzing toezichthouders Awir.
9/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
echter alleen voor de nationaliteit die relevant is voor het bepalen van de aanspraak op
kinderopvangtoeslag.
42 In het onderzoeksrapport is vastgesteld dat Toeslagen niet alleen beschikt over de nationaliteit van
personen die relevant is voor het bepalen van de aanspraak op kinderopvangtoeslag, maar ook over
dubbele nationaliteiten van Nederlanders die vanuit de GBA zijn verzameld en sinds 6 januari 201411 in het
TVS bewaard zijn gebleven.12 Geoordeeld wordt – samengevat – dat deze gegevens niet relevant zijn voor
het bepalen van de aanspraak van kinderopvangtoeslag en niet noodzakelijk voor de publieke taak van
Toeslagen, aangezien de Nederlandse nationaliteit al aanspraak geeft. Dit betekent dat in strijd is
gehandeld met het in de AVG neergelegde beginsel dat persoonsgegevens verwerkt moeten worden op een
wijze die ten aanzien van betrokkenen rechtmatig is. In het onderzoeksrapport wordt daarom
geconcludeerd dat vanaf 6 januari 2014 tot in ieder geval 10 april 2020 sprake is van een overtreding van
artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, van de
AVG en 6 van de Wbp, in samenhang gelezen met artikel 8 van de Wbp.
43 De Minister heeft in de zienswijze de vastgestelde feiten erkend en de conclusie alsmede de motivering in
het onderzoeksrapport niet bestreden. De constatering van de AP dat de verwerking van de dubbele
nationaliteit van Nederlanders niet noodzakelijk is voor de taak van Toeslagen wordt door de Minister
gedeeld. Voorts heeft de Minister verklaard dat de historische gegevens in het TVS op 30 juni 2020 geheel
uit de systemen zijn geschoond.
44 Gelet hierop concludeert de AP dat de Minister bij de verwerking van de dubbele nationaliteit van
Nederlanders een overtreding heeft begaan van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG gelezen
in samenhang met artikel 6, eerste lid, van de AVG. Dit levert tevens een overtreding op van artikel 6 van
de Wbp in samenhang gelezen met artikel 8 van de Wbp, voor zover deze is begaan in de periode
voor 25 mei 2018. Voor de motivering verwijst de AP tevens naar paragraaf 3.4.2 van het
onderzoeksrapport. Deze overtreding is aangevangen op 6 januari 2014 en is geëindigd op 30 juni 2020.
Het gebruik van het persoonsgegeven nationaliteit voor een indicator in het risico-classificatiemodel (tweede
verwerking)
45 De AP heeft in het onderzoeksrapport vastgesteld dat Toeslagen sinds 2013 gebruik maakt van het
zogenoemde risico-classificatiemodel om controle-capaciteit in te zetten op (individuele) aanvragen en
wijzigingen van kinderopvangtoeslag met een verhoogd risico op onjuistheid. Het risico-
classificatiemodel toetst alle aanvragen en selecteert conceptbeschikkingen waarbij een dergelijk
11 Zoals hiervoor uiteengezet is op die datum de Wet BRP in werking getreden, waarbij van personen met de Nederlandse nationaliteit
geen dubbele nationaliteit meer wordt vermeld in de Brp, maar enkel de Nederlandse nationaliteit.
12 Op 25 mei 2018 stonden er in totaal 1,4 miljoen burgers met een dubbele nationaliteit geregistreerd in het TVS. Het is volgens de
Belastingdienst niet te achterhalen hoeveel hiervan Nederlanders waren en kinderopvangtoeslag hebben aangevraagd. Zie
dossierstuk 134.
10/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
verhoogd risico bestaat. Deze geselecteerde conceptbeschikkingen worden niet geautomatiseerd omgezet
in formele beschikkingen, maar handmatig beoordeeld door een medewerker van Toeslagen.
46 Het risico-classificatiemodel toetst alle aanvragen in een maand en maakt daarbij gebruik van een
zelflerend algoritme, op basis waarvan het automatisch aanvragen selecteert waarop personele capaciteit
wordt ingezet. Het model schat op grond van verschillende indicatoren in hoe groot het risico is dat een
onjuiste aanvraag is ingediend. Die 100 aanvragen die in die maand de hoogste risicoscore hebben worden
vervolgens aangeboden voor een handmatige controle door een medewerker. Een van de indicatoren van
het model betrof in ieder geval sinds maart 2016 tot oktober 2018 de indicator “Nederlanderschap/niet-
Nederlanderschap”. Bij een dubbele nationaliteit, waaronder de Nederlandse, werd uitgegaan van
Nederlanderschap.
47 De AP heeft in het onderzoeksrapport – samengevat – vastgesteld dat het niet-Nederlanderschap (waarbij
niet werd gekeken naar welke nationaliteit het betrof) in combinatie met andere indicatoren kon
resulteren in een hogere risicoscore en leiden tot handmatige controle door een medewerker van
Toeslagen. In bepaalde gevallen droeg de nationaliteit van de aanvrager bij aan de kans op een extra
controle.
48 De AP heeft in het onderzoeksrapport geoordeeld dat de verwerking van het gegeven ‘niet-
Nederlanderschap’ in het risico-classificatiemodel niet voldeed aan het subsidiariteitsbeginsel en daarmee
niet aan de eis van noodzakelijkheid. De indicator Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap gaf geen
uitsluitsel op de vraag of een aanvrager op basis van zijn (dubbele) nationaliteit in aanmerking kwam voor
kinderopvangtoeslag; een nauwkeurigere indicator die méér zegt over de aanspraak op kinderopvang zou
zijn “bezit de Nederlandse nationaliteit, of EU-nationaliteit met inschrijving in Nederlandse gemeente, of
niet-EU-nationaliteit en een geldige verblijfstitel”. Dat betekent dat er een minder vergaande vorm van
verwerking mogelijk was, namelijk door de indicator niet uitsluitend te baseren op nationaliteit.
49 De Minister heeft in de zienswijze de vastgestelde feiten erkend en de conclusie alsmede de motivering in
het onderzoeksrapport niet bestreden. Voorts heeft de Minister verklaard dat de indicator
Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap in het risico-classificatiemodel niet behoorlijk en niet objectief
was onderbouwd. Toeslagaanvragers die niet in het bezit waren van de Nederlandse nationaliteit werden
als niet-Nederlander aangemerkt, waardoor zij in verhouding een hogere kans hadden dat hun
toeslagaanvraag werd geselecteerd om handmatig te worden beoordeeld. Dit had nooit mogen gebeuren,
aldus de Minister. Voorts heeft de Minister verklaard dat nationaliteit sinds oktober 2018 niet meer wordt
gebruikt in het risico-classificatiemodel voor de kinderopvangtoeslag.
50 Gelet hierop concludeert de AP dat de Minister ook met de verwerking van de nationaliteit voor de
indicator Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG
gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, van de AVG heeft overtreden. Dit levert tevens een
11/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
overtreding op van artikel 6 van de Wbp in samenhang gelezen met artikel 8 van de Wbp, voor zover deze
is begaan in de periode voor 25 mei 2018. Voor de motivering verwijst de AP tevens naar paragraaf 3.5.2
van het onderzoeksrapport. Deze overtreding is in ieder geval aangevangen in maart 2016 en is geëindigd
in oktober 2018.
Het gebruik van het persoonsgegeven nationaliteit bij opsporing van georganiseerde fraude (derde verwerking)
51 De AP heeft in het onderzoeksrapport vastgesteld dat Toeslagen vanaf 2013 tot juni 2019 het
persoonsgegeven nationaliteit (heeft) gebruikt voor het opsporen van georganiseerde fraude met
kinderopvangtoeslag.
52 Uit het onderzoeksrapport volgt dat in het kader van fraudebestrijding de nationaliteit van aanvragers van
kinderopvangtoeslag door Toeslagen werd verwerkt door middel van het uitvoeren van query’s.
53 Ten eerste werd de nationaliteit van aanvragers door Toeslagen vanaf 9 juli 2013 gebruikt om de activiteit
van groepen aanvragers in beeld te krijgen door zonder aanleiding en periodiek query’s uit te voeren op de
nationaliteit van alle aanvragers om toeslag, of een wijziging daarvan, in het Toeslagenportaal. Hierbij
ontstond een beeld van het aantal aanvragen per nationaliteit.
54 Ten tweede werden vanaf 2013 query’s uit onder andere het TVS uitgevoerd op – onder meer – het
persoonsgegeven nationaliteit en eventuele dubbele nationaliteit als een concreet fraudesignaal daartoe
aanleiding gaf.13 De resultaten daarvan werden weergegeven in een Excelbestand en – indien sprake was
van een onderzoekwaardig signaal – vanaf 2014 verder verwerkt in de vorm van een tabel en vastgelegd in
een intern document, een zogenoemde quick-scan. In de periode van 25 mei 2018 tot 14 februari 2019 zijn
in totaal 213 query’s uitgevoerd. Bij alle query’s werd de nationaliteit opgevraagd.14
55 De belangrijkste reden die de Belastingdienst aanvoerde voor deze verwerking was dat nationaliteit een
aanwijzing kon zijn van de homogeniteit van de onderzoekspopulatie en dat de ervaring zou hebben
uitgewezen dat burgers in eenzelfde leefomgeving, waaronder op basis van nationaliteit, een indicatie kon
zijn van georganiseerd misbruik.
56 Ten derde is in het onderzoeksrapport een tweetal gevallen uit 2014 vastgesteld waarin Toeslagen naar
aanleiding van een fraudesignaal aanvullende gegevens had opgevraagd van alle aanvragers van een
bepaalde nationaliteit. Het betreft i) een query naar alle burgers met de Ghanese nationaliteit die op of
13 Fraudesignalen konden bijvoorbeeld zien op urenregistraties van gastouders die niet kloppen, te veel aanwezige kinderen bij
bepaalde gastouders, onvolledige contracten of weinig tot geen evaluaties of voortgangsgesprekken met gastouders door het
gastouderbureau. Een fraudesignaal kon ook gelegen zijn in het kort na elkaar inloggen in het Toeslagenportaal met verschillende
BSN’s vanaf één IP-adres.
14 Zie dossierstuk 134.
12/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
na 1 januari 2013 een toeslag hadden aangevraagd15 en ii) een query naar alle aanvragers met de Bulgaarse
nationaliteit die tussen 1 juni 2013 en 1 januari 2014 een toeslagaanvraag hadden gedaan16. Deze
aanvragers konden tevens in het bezit zijn van de Nederlandse nationaliteit. Feitelijk betekent dit dat
aanvragers die zowel de Nederlandse als een andere nationaliteit hadden, ondanks hun Nederlandse
nationaliteit op basis van hun andere nationaliteit een kans hadden dat hun toeslagaanvraag werd
beoordeeld op fraude.
57 Ook wordt in het onderzoeksrapport geconstateerd dat Toeslagen op 7 juni 2019 heeft besloten te stoppen
met het uitvragen van de nationaliteit van aanvragers in queryverzoeken om te voorkomen dat
nationaliteit onderdeel kan zijn van analyse en onderzoek in het kader van de opsporing van
georganiseerde fraude met kinderopvangtoeslag. Daarnaast heeft de AP alle query’s en quick-scans
gevorderd waarmee de nationaliteit van aanvragers werd opgevraagd. In de periode van 25 mei 2018
tot 14 februari 2019 zijn in totaal 213 query’s uitgevoerd. De Belastingdienst heeft daarnaast verklaard dat
na 14 februari 2019 het queryproces alsmede het format is aangepast en het gegeven ‘nationaliteit’ niet
meer is opgenomen in de queryresultaten.17
58 De AP heeft in het onderzoeksrapport – samengevat – geoordeeld dat bovengenoemde verwerkingen niet
noodzakelijk waren voor de opsporing van fraude met kinderopvangtoeslag omdat niet werd voldaan aan
de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.
59 Om groepen aanvragers in beeld te krijgen is een minder vergaande vorm van verwerking mogelijk door
alleen te onderzoeken of sprake was van verhoogde activiteit binnen een nationaliteit als daar meer
concrete aanleidingen voor zijn.18 Daarnaast heeft de Belastingdienst tijdens het onderzoek verklaard dat
het in kaart brengen van de nationaliteit van alle aanvragers van kinderopvangtoeslag in het
Toeslagenportaal niet voldeed aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.
60 Verder wordt in het onderzoeksrapport geconcludeerd dat de query’s en quick-scans die door Toeslagen
zijn gebruikt geen enkele steun bieden voor het standpunt dat nationaliteit een relevant gegeven is bij de
opsporing van georganiseerd misbruik van kinderopvangtoeslagen. Los daarvan was een minder
vergaande vorm van verwerking mogelijk om de mate van homogeniteit van een groep vast te stellen.
Toeslagen heeft ook zelf niet kunnen onderbouwen waarom het verwerken van de nationaliteit van
aanvragers van kinderopvangtoeslag in query’s en quick-scans naar aanleiding van een fraudesignaal
noodzakelijk was voor de opsporing en bestrijding van fraude met kinderopvangtoeslag. Integendeel, de
Belastingdienst heeft tijdens het onderzoek juist verklaard dat Toeslagen met het opvragen en gebruiken
van de nationaliteit van aanvragers naar aanleiding van een fraudesignaal onvoldoende oog heeft gehad
15 Uit het resultaat van deze query volgt dat 6.074 burgers met een Ghanese nationaliteit kinderopvangtoeslag hadden aangevraagd.
16 Uit het resultaat van deze query volgt dat 363 burgers met een Bulgaarse nationaliteit kinderopvangtoeslag hadden aangevraagd.
17 Zie dossierstuk 134.
18 Alleen één aanwijzing dat er iets mis is met één BSN is bijvoorbeeld onvoldoende.
13/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
voor de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit en dat Toeslagen is doorgeschoten in de
fraudeaanpak.
61 Ten aanzien van de twee in 2014 vastgestelde gevallen waar Toeslagen aanvullende gegevens had
opgevraagd van alle aanvragers van een bepaalde nationaliteit wordt in het onderzoeksrapport eveneens
geconcludeerd dat het gebruik van nationaliteit niet noodzakelijk was bij de opsporing van georganiseerde
fraude en dat uit de nationaliteit geen relevante gegevens konden worden afgeleid waarmee fraude kon
worden vastgesteld. De verwerking was dus niet noodzakelijk voor de vervulling van een publieke taak van
Toeslagen. Tijdens het onderzoek heeft de Belastingdienst ook verklaard dat met de kennis van nu, de
query waarbij enkel is geselecteerd op nationaliteit, disproportioneel is.
62 De Minister heeft in de zienswijze de vastgestelde feiten erkend en verklaard dat bij onderzoek naar
georganiseerd misbruik van toeslagen in de regel de (eventueel dubbele) nationaliteit van de betrokken
aanvrager werd uitgevraagd. Dit had nooit mogen gebeuren, aldus de Minister. De conclusie alsmede de
motivering in het onderzoeksrapport worden niet bestreden. Voorts heeft de Minister herhaald dat
Toeslagen in juni 2019 formeel heeft besloten om geen query’s op basis van nationaliteit te doen c.q. op te
vragen.
63 Gelet hierop concludeert de AP dat de Minister ook met het gebruik van de nationaliteit van aanvragers
van kinderopvangtoeslag bij de opsporing van georganiseerde artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van
de AVG gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, van de AVG heeft overtreden. Dit levert tevens een
overtreding op van artikel 6 van de Wbp in samenhang gelezen met artikel 8 van de Wbp, voor zover deze
is begaan in de periode voor 25 mei 2018. Voor de motivering verwijst de AP tevens naar paragraaf 3.6.2
van het onderzoeksrapport. Deze overtreding is in ieder geval aangevangen in 2013 en is geëindigd in
februari 2019.19
6.4. Overtreding behoorlijkheid bij de laatste twee verwerkingen
64 In het onderzoeksrapport is verder vastgesteld dat sommige van de hierboven besproken verwerkingen
tevens onbehoorlijk waren in de zin van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG en
artikel 6 van de Wbp. Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG en artikel 6 van de Wbp beogen
dezelfde rechtsbelangen te waarborgen en er is geen (wezenlijke) materiële wijziging van de regelgeving
op dit punt.
65 Op de verwerkingsverantwoordelijke rust de verplichting om persoonsgegevens op een behoorlijke wijze
te verwerken. Het beginsel van behoorlijkheid in het kader van de AVG brengt onder andere mee dat
persoonsgegevens op een eerlijke en transparante manier dienen te worden verwerkt en verwerking niet
in strijd mag zijn met algemene rechtsbeginselen en fundamentele grondrechten van betrokkenen, zoals
19 Op 14 februari 2019 is de laatste query uitgevoerd waarbij de nationaliteit werd opgevraagd.
14/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
het discriminatieverbod dat onder andere is vastgelegd in artikel 21 van het Handvest van de grondrechten
van de Europese Unie (hierna: Handvest).
66 Bij de beoordeling of sprake is van discriminatie, is van belang dat niet is vereist dat zich twee in alle
opzichten gelijke gevallen voordoen. Van belang is of de betrokken gevallen in relevante opzichten
voldoende vergelijkbaar zijn.20 Verder staat het discriminatieverbod niet in de weg aan iedere ongelijke
behandeling van in relevante opzichten gelijke gevallen, maar slechts aan die behandeling die als
ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, omdat voor het gemaakte onderscheid geen
redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor indien dat onderscheid geen legitiem
doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat
daarmee wordt beoogd te realiseren.21 Dit toetsingskader is gelijkelijk van toepassing op artikel 26 van het
IVBPR22, artikel 21 van het Handvest, artikel 1 van Protocol nr. 12 bij het EVRM23, artikel 1 van het
Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie en
artikel 1 van de Grondwet24.
67 De AP heeft onderzocht of Toeslagen de nationaliteit van de aanvrager van kinderopvangtoeslag heeft
gebruikt als onderscheidend criterium, of als een overweging bij het toezicht op kinderopvangtoeslag,
zonder dat daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat. Een dergelijke verwerking is kort gezegd aan
te merken als discriminerend en om die reden in strijd met het beginsel van behoorlijkheid in de zin van
artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG. Om te bepalen of de verschillende verwerkingen van
nationaliteit beschreven in het onderzoeksrapport discriminerend waren, zijn de verwerkingen getoetst
aan de volgende cumulatieve criteria25:
1. de tegenover elkaar gestelde belangen zijn in relevante opzichten voldoende vergelijkbaar;
2. er is onderscheid gemaakt tussen deze gevallen;
3. het onderscheid heeft geleid tot nadeel in behandeling; en
4. het onderscheid is niet redelijk en objectief gerechtvaardigd, omdat het geen legitiem doel dient en/of er
geen redelijke en proportionele verhouding bestaat tussen het onderscheid en het daarmee beoogde doel.
68 In het onderzoeksrapport is vastgesteld dat het gebruik van het persoonsgegeven nationaliteit als indicator
in het risic0-classificatiemodel is aan te merken als een discriminerende verwerking en daarmee in strijd
is met de behoorlijkheid in de zin van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG en
artikel 6 van de Wbp. Dit geldt ook voor alle verwerkingen met betrekking tot de nationaliteit die ten
20 Par. 56 van het arrest van het EHRM van 13 december 2011 (Ludana tegen Slowakije), ECLI:CE:ECHR:2011:1213JUD003182702).
21 Par. 125 van het arrest van het EHRM van 22 maart 2012 (Konstantin Markin tegen Rusland), ECLI:CE:ECHR:2012:0322JUD003007806)
en par. 90 van het arrest van het EHRM van 25 maart 2014 (Biao tegen Denemarken), ECLI:CE:ECHR:2016:0524JUD003859010).
22 Vergelijk ABRvS 30 maart 2016, ECLI NL:RVS:2016:865, ow. 2.4
23 Vergelijk het arrest van de HR van 13 april 2018, ECLI:NL:HR:2018:429, ow. 2.5.2.
24 Vergelijk het arrest van de HR van 18 oktober 2004, ECLI:NL:HR:2004:AP0424, ow. 3.4.2 en het arrest van de HR van 4 november 2016,
ECLI:NL:HR:2016:2495, ow. 2.4.1.
25 Voor een uitgebreid juridisch kader wordt verwezen naar paragraaf 3.7.1. van het onderzoeksrapport.
15/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
behoeve van de opsporing van georganiseerde fraude hebben plaatsgevonden. Bij deze verwerkingen heeft
de AP geconcludeerd dat deze onderscheid maken op grond van nationaliteit, zonder dat daar een
objectieve rechtvaardiging voor bestaat. Deze onbehoorlijke verwerkingen vonden volgens het
onderzoeksrapport plaats in ieder geval vanaf maart 2016 tot oktober 2018 respectievelijk van 2013 tot
februari 2019.
De behoorlijkheid van het gebruik van nationaliteit voor een indicator in het risico-classificatiemodel (tweede
verwerking)
69 Het onderscheid dat werd gemaakt in het risico-classificatiemodel is volgens het onderzoeksrapport niet
redelijk en objectief gerechtvaardigd. Het onderscheid tussen de twee tegenover elkaar gestelde gevallen,
en het daaruit resulterende nadeel in behandeling, staat niet in een redelijke en proportionele verhouding
tot het daarmee beoogde doel. De indicatoren in het risico-classificatiemodel hebben tot doel om
aanvragen en wijzigingen met het hoogste risico op onjuistheden te selecteren. De indicator
Nederlanderschap/niet Nederlanderschap gaf geen volledig uitsluitsel op de vraag of een aanvrager op
basis van zijn of haar (dubbele) nationaliteit in aanmerking kwam voor kinderopvangtoeslag. Hierbij is
ook relevant of een aanvrager al dan niet is ingeschreven in een Nederlandse gemeente of rechtmatig in
Nederland verblijft. Voor het vaststellen of sprake is van een rechtmatig verblijf zijn derhalve meer criteria
van belang. Er is zodoende geen objectieve rechtvaardiging voor de keuze om binnen rechtmatig verblijf
uitsluitend te kijken naar Nederlanderschap/niet Nederlanderschap. Een objectieve indicator die meer
zegt over de aanspraak op toeslag zou zijn: “bezit de Nederlandse nationaliteit, of een EU-nationaliteit met
inschrijving in Nederlandse gemeente, of een niet EU-nationaliteit en een geldige verblijfstitel”. Een
dergelijke indicator zou de kans verkleinen dat het handelen van Toeslagen mede afhing van de
nationaliteit. Dat betekent dat er een minder vergaande vorm van verwerking mogelijk was, namelijk door
de indicator niet uitsluitend te baseren op nationaliteit.
70 Zoals hiervoor in randnummer 49 is uiteengezet heeft de Minister in de zienswijze de vastgestelde feiten
erkend en de conclusie alsmede de motivering in het onderzoeksrapport niet bestreden. Voorts heeft de
Minister verklaard dat de indicator Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap in het risico-
classificatiemodel niet behoorlijk en niet objectief was onderbouwd en dat nationaliteit
sinds oktober 2018 niet meer wordt gebruikt in het risico-classificatiemodel voor de kinderopvangtoeslag.
71 Gelet hierop concludeert de AP dat de verwerking van de nationaliteit voor de indicator
Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap een onbehoorlijke verwerking is, en dat de Minister daarmee
artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG heeft overtreden. Dit levert tevens een overtreding op
van artikel 6 van de Wbp, voor zover deze overtreding is begaan in de periode voor 25 mei 2018. Voor de
motivering verwijst de AP tevens naar paragraaf 3.7 van het onderzoeksrapport. Deze overtreding in ieder
geval geduurd vanaf maart 2016 tot oktober 2018.
16/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
De behoorlijkheid van het gebruik van nationaliteit bij opsporing van georganiseerde fraude (derde verwerking)
72 Ten aanzien van het gebruik van de nationaliteit van aanvragers door Toeslagen om de activiteit van
groepen aanvragers in beeld te krijgen, wordt in het onderzoeksrapport – samengevat – het volgende
geconcludeerd. Er werd onderscheid gemaakt door individuele aanvragers in te delen op basis van
nationaliteit, wat heeft geleid tot benadeling voor aanvragers met een nationaliteit met een verhoogd
aantal aanvragen. Een verhoogde activiteit binnen een bepaalde nationaliteit kon, in combinatie met
andere variabelen voor Toeslagen aanleiding vormen voor verder onderzoek. Deze aanvragers hadden een
verhoogde kans om gecontroleerd te worden ten opzichte van aanvragers die niet behoorden tot een
nationaliteit met een verhoogde activiteit. Het gemaakte onderscheid is niet redelijk en niet objectief
gerechtvaardigd. Het daaruit voortvloeiende nadeel in behandeling staat niet in een redelijke en
proportionele verhouding tot het daarmee beoogde doel. Een minder vergaande vorm is immers mogelijk
door alleen te onderzoeken of sprake was van een verhoogde activiteit binnen een nationaliteit als daar
meer concrete aanleidingen voor zijn. Toeslagen maakte echter periodiek en zonder concrete aanleiding
voor alle nationaliteiten een overzicht van het aantal aanvragen.
73 Ten aanzien van het verwerken van nationaliteit in quick-scans naar aanleiding van een fraudesignaal
wordt in het onderzoeksrapport – samengevat – het volgende geconcludeerd. Er werd een onderscheid
gemaakt tussen enerzijds alle aanvragers en anderzijds aanvragers opgenomen in de query’s en quick-
scans naar aanleiding van een fraudesignaal. Toeslagen gebruikte hierbij onder meer de nationaliteit. De
bedoeling was om hiermee de homogeniteit van de onderzoekspopulatie te beoordelen; dit kon volgens
Toeslagen duiden op georganiseerd misbruik van toeslagen. Dit onderscheid heeft geleid tot nadeel in de
behandeling voor aanvragers die in zo’n query en quick-scan werden opgenomen en is niet redelijk en niet
objectief gerechtvaardigd. Het daaruit voortvloeiende nadeel in de behandeling staat niet in een redelijke
en proportionele verhouding tot het daarmee beoogde doel omdat de noodzakelijkheid van het verwerken
van de nationaliteit van de aanvrager niet is gebleken uit de relevante wet- en regelgeving en evenmin uit
de resultaten van de verwerking in de praktijk. Daarnaast heeft de Minister de noodzakelijkheid van deze
verwerking niet kunnen aantonen en heeft de directeur-generaal Toeslagen tijdens het onderzoek juist
erkend dat Toeslagen onvoldoende oog heeft gehad voor de vereisten van subsidiariteit en
proportionaliteit.
74 Ten aanzien van de twee in 2014 vastgestelde gevallen waar Toeslagen aanvullende gegevens had
opgevraagd van alle aanvragers van een bepaalde nationaliteit wordt in het onderzoeksrapport –
samengevat – het volgende geconcludeerd. Er werd een onderscheid gemaakt door een query uit te voeren
met het verzoek om aanvullende informatie over alle aanvragers met een specifieke nationaliteit voor een
bepaalde periode. Dit onderscheid heeft geleid tot nadeel in behandeling doordat aanvragers met de
Ghanese respectievelijk de Bulgaarse nationaliteit aan een extra toezichthandeling werden
17/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
onderworpen.26 Er is sprake van een verdacht onderscheid omdat het slechts is gericht op aanvragers met
een specifieke nationaliteit. Volgens constante rechtspraak van het EHRM is het maken van verdacht
onderscheid slechts toegelaten als daarvoor zeer zwaarwegende redenen bestaan. Toeslagen kan zich niet
op zeer zwaarwegende redenen beroepen. De noodzakelijkheid van het verwerken van de nationaliteit van
de aanvrager is ook hier niet gebleken uit de relevante wet- en regelgeving en evenmin uit de resultaten
van de verwerking in de praktijk. Daarnaast heeft de Minister de noodzakelijkheid van deze verwerking
evenmin kunnen aantonen en heeft de directeur-generaal Toeslagen tijdens het onderzoek erkend dat
Toeslagen ook hier onvoldoende oog heeft gehad voor de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit.
75 Zoals hiervoor in randnummer 62 is uiteengezet heeft de Minister in de zienswijze de vastgestelde feiten
erkend en verklaard dat bij onderzoek naar georganiseerd misbruik van toeslagen in de regel de (eventueel
dubbele) nationaliteit van de betrokken aanvrager werd uitgevraagd, hetgeen nooit had mogen gebeuren.
De conclusie alsmede de motivering in het onderzoeksrapport worden niet bestreden.
76 Gelet hierop concludeert de AP dat de Minister ook met het gebruik van de nationaliteit van aanvragers
van kinderopvangtoeslag bij de opsporing van georganiseerde fraude het in artikel 5, eerste lid, aanhef en
onder a, van de AVG neergelegde behoorlijkheidsvereiste heeft overtreden. Dit levert tevens een
overtreding op van artikel 6 van de Wbp, voor zover deze overtreding is begaan in de periode
voor 25 mei 2018. Voor de motivering verwijst de AP tevens naar paragraaf 3.8 van het onderzoeksrapport.
Deze overtreding heeft geduurd vanaf 2013 tot februari 2019.
7. Boetes
7.1 Inleiding
77 Gezien de ernst van de overtredingen en de mate waarin deze aan de Minister kunnen worden verweten,
acht de AP de oplegging van boetes gepast. De AP maakt voor de vastgestelde overtredingen daarom
gebruik van haar bevoegdheid om aan de Minister boetes op te leggen voor de verschillende verwerkingen
waarbij de AVG is overtreden.
78 Aangezien er in dit geval sprake is van voortdurende overtredingen die zowel onder de Wbp als de AVG
hebben plaatsgevonden, heeft de AP getoetst aan het materiële recht zoals dat gold op het moment waarop
de gedragingen plaatsvonden. In dit geval zijn dat zowel de artikelen artikel 6 en 8 van de Wbp als de
artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder a en 6, eerste lid, van de AVG. Deze bepalingen beogen dezelfde
rechtsbelangen te waarborgen en er is geen (wezenlijke) materiële wijziging van de regelgeving op dit
punt.
26 Dit was overigens ook het geval wanneer deze aanvragers tevens in het bezit waren van de Nederlandse nationaliteit.
18/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
De AP motiveert het opleggen van de boetes in het navolgende. Daarbij worden eerst de verschillende
verwerkingen benoemd waarvoor de boetes worden opgelegd (7.2) en vervolgens wordt de hoogte van de
op te leggen boetes vastgesteld (7.3). Tot slot wordt beoordeeld of de toepassing van het boetebeleid niet
tot een onevenredige uitkomst leidt (7.4).
7.2 De te beboeten verwerkingen
79 De AP concludeert dat de Minister artikel 6, in samenhang gelezen met artikel 8 van de Wbp, alsmede
artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG, in samenhang gelezen met artikel 6, eerste lid, van de
AVG, heeft overtreden met drie verschillende verwerkingen, namelijk:
- het niet-noodzakelijke bewaren van de dubbele nationaliteit van Nederlanders in het TVS (eerste
verwerking);
- het niet-noodzakelijke gebruik van de nationaliteit van aanvragers voor een indicator in het risico-
classificatiemodel (tweede verwerking);
- het niet-noodzakelijke gebruik van de nationaliteit van aanvragers bij de opsporing van
georganiseerde fraude (derde verwerking).
80 Daarnaast heeft de Minister bij de tweede en derde verwerking het beginsel van behoorlijkheid zoals
vastgelegd in artikel 6 van de Wbp en artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG overtreden.
81 De AP maakt voor de vastgestelde overtredingen gebruik van haar bevoegdheid om aan de Minister boetes
op te leggen ten aanzien van de eerste, tweede en derde verwerking, omdat de eis van rechtmatigheid
daarbij is overtreden. Bij de tweede en derde verwerking, waarbij tevens sprake was van overtreding van
het beginsel van behoorlijkheid, neemt de AP dat feit mee bij de beoordeling van de ernst van de
overtredingen en daarmee bij de bepaling van de hoogte van de boetes.
7.3 Bepaling van de hoogte van de boetes
82 Op grond van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder i en artikel 83, vijfde lid, van de AVG, gelezen in
samenhang met artikel 14, derde lid, jo. artikel 18 van de UAVG, is de AP bevoegd aan de Minister in geval
van overtreding van artikel 5 en 6 van de AVG een bestuurlijke boete op te leggen tot een bedrag
van € 20.000.000,--. De AP heeft Boetebeleidsregels vastgesteld inzake de invulling van voornoemde
bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete, waaronder het bepalen van de hoogte daarvan27
(hierna: de Boetebeleidsregels). In de Boetebeleidsregels is gekozen voor een categorie-indeling en
bandbreedte systematiek. In de Boetebeleidsregels is vastgelegd dat voor de overtreding van artikel 5,
eerste lid, onder a, van de AVG en artikel 6 van de AVG boetecategorie III geldt.28 Hierbij geldt een
27 Boetebeleidsregels Autoriteit Persoonsgegevens 2019, Stcrt. 2019, 14586, 14 maart 2019.
28 De boete voor overtreding van artikel 5, eerste lid, onder a, van de AVG, is afhankelijk gesteld van de overtreden onderliggende
bepaling. In het voorliggende geval is dat artikel 6, welke is ingedeeld in categorie III van de Beleidsregels.
19/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
boetebandbreedte tussen minimaal € 300.000,-- en maximaal € 750.000,-- en een basisboete van €
525.000,--.
Verhoging boetes (artikel 6, 7 en 8 van de Boetebeleidsregels)
83 Artikel 83, tweede lid, van de AVG, bepaalt dat de toezichthoudende autoriteit bij het bepalen van de
hoogte van de boete rekening houdt met de onder a t/m k genoemde factoren. Deze factoren zijn ook
overgenomen in artikel 6 en 7 van de Boetebeleidsregels, die – kort gezegd – bepalen dat de basisboete op
grond van de genoemde factoren verhoogd of verlaagd kan worden binnen de boetebandbreedte.
84 Gelet op de factoren genoemd in artikel 83, tweede lid, van de AVG en artikel 7 van de Boetebeleidsregels
ziet de AP ten eerste aanleiding om alle drie de (basis)boetes maximaal te verhogen tot een bedrag van
750.000,--. Hierbij houdt de AP specifiek rekening met de factoren genoemd onder a, b en f, die hierna
worden besproken. Ten tweede heeft de AP in ogenschouw genomen dat bij de tweede en derde
verwerking sprake is van onbehoorlijke verwerkingen waarmee het grondrecht van vele burgers is
geschonden. Dit leidt ertoe dat de AP van oordeel is dat de aan de overtreding gekoppelde boetecategorie,
met een boetemaximum van 750.000,--, geen passende bestraffing toelaat voor deze twee overtredingen.
De AP beschouwt het als zeer ernstig dat een overheidsinstantie discriminerende verwerkingen heeft
uitgevoerd. Gelet op het voorgaande en de hierna te bespreken toepasselijke factoren besluit zij daarom
met toepassing van artikel 8.1 van de Boetebeleidsregels bij het bepalen van de boetehoogte voor de
tweede en derde verwerking de naast hogere categorie (IV) toe te passen, en besluit daarbij binnen de
toegestane bandbreedte de boete maximaal te verhogen tot een bedrag € 1.000.000,--. De AP motiveert
dit als volgt.
85 Voor wat betreft de aard van de overtredingen weegt de AP zwaar mee dat het hier gaat om een verwerking
van discriminatie-gevoelige persoonsgegevens, namelijk de nationaliteit, waarvan de verwerking een
hoger dan gebruikelijk risico met zich brengt dat personen onnodig in bepaalde groepen worden
opgedeeld. Bij de verwerking van nationaliteit van burgers dient men daarom extra zorgvuldig te werk te
gaan. Daarnaast bevinden aanvragers van toeslagen zich ten opzichte van de overheid in een sterk
afhankelijke en ongelijke positie. De kosten voor kinderopvang zijn dermate hoog dat ouders deze zonder
kinderopvangtoeslag over het algemeen niet kunnen dragen. Dit betekent dat zij vaak gedwongen zijn zich
de verwerking van hun persoonsgegevens in het kader van de verkrijging daarvan door de overheid te laten
welgevallen. Van een vrije keus, of de mogelijkheid voor ouders om deze verwerking te weigeren, is dan
ook geen sprake. In een dergelijke afhankelijke en ongelijke positie is het extra belangrijk dat de overheid
uiterst zorgvuldig te werk gaat en alle relevante wet- en regelgeving, waaronder de AVG, in acht neemt.
Dat dit niet is gebeurd beschouwt de AP als zeer ernstig. Ook het stelselmatige – en dus niet incidentele –
karakter van de overtreding, waarbij er langdurig en systematisch onnodige verwerkingen van
persoonsgegevens plaatsvonden, weegt mee bij de bepaling van de ernst van de overtredingen.
20/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
86 Voor wat betreft de omvang van de overtredingen neemt de AP het volgende in aanmerking. In het TVS
stond op 25 mei 2018 van 1,4 miljoen burgers de dubbele nationaliteit geregistreerd.29 Daarnaast blijkt uit
cijfers van het CBS dat Toeslagen in de jaren 2016 tot en met 2018, waarin zij het risico-classificatiemodel
gebruikte, jaarlijks kinderopvangtoeslag heeft verleend aan tussen de 543.000 en 634.000 huishoudens.30
Verder is in het onderzoeksrapport vastgesteld dat bij de aanpak van georganiseerde fraude vanaf juli 2013
maandelijks een overzicht met het aantal aanvragers per nationaliteit werd aangeleverd.31 In de periode
van 25 mei 2018 tot en met 14 februari 2019 zijn in totaal 213 query’s uitgevoerd. Hoewel het exacte aantal
verwerkingen niet kan worden vastgesteld aan de hand van de beschikbare informatie, is het aannemelijk
dat waarschijnlijk honderdduizenden en mogelijk meer dan een miljoen mensen in meer of mindere mate
zijn geraakt door de overtreding.
87 Daarnaast hebben de verwerkingen zich over langere tijd afgespeeld. Zo werd de dubbele nationaliteit van
Nederlanders vanaf 2014 opgeslagen in het TVS en was in februari 2020 nog steeds niet de dubbele
nationaliteit van alle Nederlanders uit het TVS verwijderd. De nationaliteit van aanvragers is in ieder geval
vanaf maart 2016 tot oktober 2018 gebruikt voor een indicator in het risico-classificatiemodel. Voor de
aanpak van georganiseerde fraude werden vanaf 2013 query’s uit onder andere het TVS uitgevoerd op –
onder meer – het persoonsgegeven nationaliteit en eventuele dubbele nationaliteit als een concreet
fraudesignaal daartoe aanleiding gaf. De resultaten daarvan werden weergegeven in een Excelbestand en
– indien sprake was van een onderzoekwaardig signaal – vanaf 2014 verder verwerkt in de vorm van een
tabel en vastgelegd in een intern document, een zogenoemde quick-scan. In de periode van 25 mei 2018
tot 14 februari 2019 zijn in totaal 213 query’s uitgevoerd. Bij alle query’s werd de nationaliteit opgevraagd.
Omdat de AP pas sinds 1 januari 2016 beschikt over de bevoegdheid om voornoemde overtredingen te
beboeten neemt zij in het kader van de (verhoging van de) boete enkel de duur vanaf 1 januari 2016 in
ogenschouw. Ook in dat geval is er sprake van langdurige overtredingen.
88 Bovendien hebben de overtredingen een grote impact gehad op de levens van betrokkenen. Door de
onnodige verwerking van hun nationaliteit liepen aanvragers een hoger risico om onterecht als fraudeur te
worden aangemerkt. Zoals in de nasleep van de Toeslagenaffaire duidelijk is geworden kon dit ertoe leiden
dat sommige huishoudens tienduizenden euro’s aan reeds ontvangen toeslagen moesten terugbetalen.
Veel aanvragers zijn hierdoor jarenlang in ernstige financiële problemen terecht gekomen, hetgeen een
grote impact heeft (gehad) op hun persoonlijke leven.
29 Zie dossierstuk 110b, p. 13. Van dit aantal is volgens de Belastingdienst niet te achterhalen hoeveel daarvan Nederlanders waren.
30 Zie “Verlenging kinderopvangtoeslag, 2013-2019” op de website van het CBS: https://www.cbs.nl/nl-
nl/maatwerk/2021/16/verlenging-kinderopvangtoeslag-2013-2019.
31 Omdat de resultaten van query’s zijn verwijderd is niet vast te stellen wanneer deze opdracht is beëindigd, zie ook paragraaf 2.4.1. en
3.9.3. van het onderzoeksrapport. Wel is vastgesteld dat Toeslagen op 7 juni 2019 heeft besloten te stoppen met het uitvragen van de
nationaliteit van aanvragers in queryverzoeken om daarmee te voorkomen dat nationaliteit onderdeel kan zijn van analyse en
onderzoek in het kader van de opsporing van georganiseerde fraude met kinderopvangtoeslag, zie paragraaf 2.4.5 en 3.9.3 van het
onderzoeksrapport.
21/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
89 Voor wat betreft de opzettelijke of nalatige aard van de inbreuken stelt de AP voorop dat Toeslagen als
bestuursorgaan een bijzondere verantwoordelijkheid heeft om zorgvuldig om te gaan met de
persoonsgegevens die zij verwerkt. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat hun gegevens bij
Toeslagen in goede handen zijn en alleen worden verwerkt als dit noodzakelijk is. Dit is in het bijzonder
belangrijk bij de verwerking van een persoonsgegeven als de nationaliteit, waarbij onzorgvuldige
verwerkingen kunnen leiden tot discriminerende gevolgen. Toeslagen had de verwerking daarvan tot het
minimale moeten beperken en met dusdanige waarborgen dienen te omkleden dat het risico op
discriminerende verwerkingen zoveel als mogelijk was uitgesloten. Toeslagen had zich bij verwerking van
nationaliteit van betrokkenen moeten beperken tot wat noodzakelijk was voor de uitvoering van de bij of
krachtens de Wko en de Awir aan haar toegekende taken. Desondanks hebben er gedurende een lange
periode en op grote schaal onrechtmatige, onbehoorlijke en discriminerende verwerkingen
plaatsgevonden.
90 Daar komt bij dat de AP reeds in 2012 heeft geadviseerd om de niet noodzakelijke verwerking van dubbele
nationaliteiten van burgers te staken en deze gegevens uit het de BRP te verwijderen.32 Sinds de
inwerkingtreding van de BRP op 6 januari 2014 wordt de dubbele nationaliteit van burgers met de
Nederlandse nationaliteit ook niet langer opgenomen in de persoonsregistratie.33 Omdat het TVS wordt
gevuld met gegevens uit de BRP had Toeslagen op dat moment ook de dubbele nationaliteit van burgers
met de Nederlandse nationaliteit uit het TVS moeten verwijderen. Desondanks heeft Toeslagen tot en
met 2020 de dubbele nationaliteit van burgers met de Nederlandse nationaliteit verwerkt in het TVS. Dit
terwijl de AP in juli 2017 nog heeft geïnformeerd naar het gebruik van de dubbele nationaliteit door
Toeslagen.
91 Afsluitend heeft de Minister onvoldoende met de AP samengewerkt om de inbreuk te verhelpen en de
mogelijke negatieve gevolgen daarvan te beperken door tijdens het onderzoek onjuiste verklaringen af te
leggen die het onderzoek van de AP hebben belemmerd. Zo heeft de directeur-generaal van de
Belastingdienst op 18 juli 2017 verklaard dat de Belastingdienst/Toeslagen geen gegevens heeft over de
dubbele nationaliteit van Nederlandse aanvragers van kinderopvangtoeslag. Ook heeft hij destijds
verklaard dat nationaliteit niet werd gebruikt als selectiecriterium om juist bij deze aanvragers van
kinderopvangtoeslag (extra) toezicht uit te voeren.34 Pas in april 2019 heeft de algemeen directeur
Toeslagen verklaard dat bovenstaande verklaringen niet juist respectievelijke niet volledig zijn.35 Met die
onjuiste verklaringen is de AP op het verkeerde been gezet en daarmee is het verdere verloop van het
32 Zie “Advies houdende voorstel tot wijziging van de Wet basisregistratie personen ”, van het College bescherming
persoonsgegevens, 9 augustus 2012. Te vinden op de website van de Autoriteit Persoonsgegevens:
https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/cbp-adviseert-over-beperken-registratie-dubbele-nationaliteit.
33 Zie artikel 2.7, eerste lid, onder a, sub 5, van de Wet BRP: “In de basisregistratie worden over de ingeschrevene uitsluitend de
volgende gegevens opgenomen: a. algemene gegevens: (…) 5: gegevens over de nationaliteit, met dien verstande dat geen gegevens
over een vreemde nationaliteit worden opgenomen naast gegevens over het Nederlanderschap of het feit dat de betrokkene als
Nederlander wordt behandeld”.
34 Zie dossierstuk 8.
35 Zie dossierstuk 23a en 26a.
22/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
onderzoek bemoeilijkt en vertraagd. Daarnaast heeft de AP op 13 september 2019 informatie moeten
vorderen omdat het informatieverzoek van 8 juli 2019 nog steeds niet was beantwoord, ondanks dat de AP
de initiële reactietermijn van 31 juli 2019 al driemaal op verzoek van de Belastingdienst had verlengd.36 De
AP rekent dit de Belastingdienst als overheidsorgaan zwaar aan.
7.4 Evenredigheid
92 Tot slot beoordeelt de AP ingevolge artikelen 3:4 en 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna:
Awb) of de toepassing van haar beleid voor het bepalen van de hoogte van de boete gezien de
omstandigheden van het concrete geval, niet tot een onevenredige uitkomst leidt.
93 De AP is van oordeel dat (de hoogte van) de boete evenredig is. De AP heeft in dit oordeel de ernst van de
overtreding, de mate waarin deze aan de Minister kan worden verweten, en overige omstandigheden
meegewogen. Zo was er sprake van discriminerend verwerkingen van een gevoelig persoonsgegevens als
nationaliteit van burgers door een overheidsorganisatie. Daarnaast was er sprake van een groot aantal
betrokkenen, heeft de overtreding langere tijd geduurd, was er sprake van een grote impact voor
betrokkenen en was er sprake van opzettelijk dan wel nalatig handelen van de Minister waarbij er tevens
onvoldoende is samengewerkt met de AP om de inbreuk te verhelpen de nadelige gevolgen daarvan te
beperken. De AP kwalificeert deze inbreuk op de AVG als zeer ernstig.
94 Zoals hiervoor uiteengezet heeft de AP geconcludeerd dat de Minister de eis van rechtmatigheid heeft
overtreden met drie verschillende verwerkingen (i. het niet-noodzakelijke bewaren van de dubbele
nationaliteit van Nederlanders in het TVS, ii. het niet-noodzakelijke gebruik van de nationaliteit van
aanvragers voor een indicator in het risico-classificatiemodel en iii. het niet-noodzakelijke gebruik van de
nationaliteit van aanvragers bij de opsporing van georganiseerde fraude.) Daarnaast heeft de AP
geconcludeerd dat Minister bij de tweede en de derde verwerking het beginsel van behoorlijkheid heeft
overtreden. De AP acht het opleggen van separate boetes voor laatstgenoemde overtredingen van het
beginsel van behoorlijk niet evenredig omdat de feiten waaruit deze overtredingen voortkomen reeds
worden bestraft wegens de overtredingen van de eis van rechtmatigheid. In plaats daarvan heeft de AP de
overtredingen van het beginsel van behoorlijkheid meegewogen bij het bepalen van de hoogte van de
boetes voor overtreding van de rechtmatigheid bij de tweede en de derde verwerking.
95 Gezien het voorgaande ziet de AP geen aanleiding het bedrag van de boete op grond van de evenredigheid
en de in de Boetebeleidsregels genoemde omstandigheden, voor zover van toepassing in het voorliggende
geval, nog verder te verhogen of te verlagen.
36 Zie dossierstuk 48a.
23/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
7.5 Conclusie
96 De AP stelt gelet op het voorgaande de volgende boetebedragen vast:
- voor de overtreding van de rechtmatigheid bij de eerste verwerking: € 750.000,--
- voor de overtreding van de rechtmatigheid bij de tweede verwerking: € 1.000.000,--
- voor de overtreding van de rechtmatigheid bij de derde verwerking: € 1.000.000,--
8. Dictum
Boetes
I De AP legt aan de Minister van Financiën een bestuurlijke boete op ten bedrage van € 750.000,--
(zegge: zevenhonderdvijftigduizend euro), wegens overtreding van artikel 5, eerste lid, aanhef en
onder a, van de AVG gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, van de AVG en overtreding
van artikel 6 van de Wbp in samenhang gelezen met artikel 8 van de Wbp bij het opslaan van de
dubbele nationaliteiten van Nederlanders in het TVS;
II De AP legt aan de Minister van Financiën een bestuurlijke boete op ten bedrage van € 1.000.000,-
- (zegge: één miljoen euro), wegens overtreding van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de
AVG gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, van de AVG en overtreding van artikel 6 van
de Wbp in samenhang gelezen met artikel 8 van de Wbp bij gebruik van de nationaliteit van
aanvragers voor een indicator in het risico-classificatiemodel;
III De AP legt aan de Minister van Financiën een bestuurlijke boete op ten bedrage van € 1.000.000,-
- (zegge: één miljoen euro), wegens overtreding van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de
AVG gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, van de AVG heeft overtreden en overtreding
van artikel 6 van de Wbp in samenhang gelezen met artikel 8 van de Wbp bij het gebruik van de
nationaliteit van aanvragers bij de opsporing van georganiseerde fraude. 37
37 De AP zal voornoemde vordering uit handen geven aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB).
24/25
Datum Ons kenmerk
25 november 2021 [VERTROUWELIJK]
Hoogachtend,
Autoriteit Persoonsgegevens,
w.g.
drs. C.E. Mur
Bestuurslid
Rechtsmiddelenclausule
Indien u het niet eens bent met dit besluit kunt u binnen zes weken na de datum van verzending van het
besluit digitaal of op papier een bezwaarschrift indienen bij de Autoriteit Persoonsgegevens. Ingevolge
artikel 38 van de UAVG schort het indienen van een bezwaarschrift de werking van de beschikking tot
oplegging van de bestuurlijke boete op. Voor het indienen van digitaal bezwaar, zie
www.autoriteitpersoonsgegevens.nl, onder het kopje Bezwaar maken tegen een besluit, onderaan de
pagina onder de kop Contact met de Autoriteit Persoonsgegevens. Het adres voor het indienen op papier
is: Autoriteit Persoonsgegevens, postbus 93374, 2509 AJ Den Haag.
Vermeld op de envelop ‘Awb-bezwaar’ en zet in de titel van uw brief ‘bezwaarschrift’.
Schrijf in uw bezwaarschrift ten minste:
- uw naam en adres;
- de datum van uw bezwaarschrift;
- het in deze brief genoemde kenmerk (zaaknummer); of een kopie van dit besluit bijvoegen;
- de reden(en) waarom u het niet eens bent met dit besluit;
- uw handtekening.
25/25