Datum Ons kenmerk
5 februari 2026 z2021-06522/2025-022229
Bulkbesluit inzake de vergunningaanvragen voor de
verwerking van gegevens van strafrechtelijke aard ten
behoeve van derden van de verwerking ‘Collectief
Winkelverbod’ door de in de bijlage genoemde winkeliers
van het winkelgebied Centrum Ter Apel –
z2021-06522/2025-022229
1 Inleiding: aanleiding vergunningaanvraag
1. Op 11 juli 2025 heeft het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (hierna: het CCV) –
ingevolge artikel 33, vierde lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringswet Algemene verordening
gegevensbescherming (UAVG) – bij de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) een
bulkvergunningaanvraag ingediend namens de in de bijlage van het besluit genoemde winkeliers in
het winkelgebied Centrum Ter Apel. Ter onderbouwing van de aanvraag, heeft het CCV een protocol
en een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (ook wel data protection impact assessment/DPIA
genoemd) bijgevoegd. Deze aanvraag is bij de AP bekend onder het zaaknummer z2021-06522/2025-
022229 en onder de zaaknaam ‘Bulkvergunningaanvraag winkelgebied Centrum Ter Apel’.
Op 27 mei 2021 heeft de AP eerder een besluit afgegeven voor de 6 deelnemende winkeliers. Daarnaast
heeft de AP op 3 maart 2022 een besluit uitgevaardigd voor de 16 deelnemende winkeliers. Bij deze nieuwe
bulkvergunningaanvraag nemen 6 winkeliers niet meer deel en sluit 1 nieuwe winkelier zich aan bij de
eerdere afgegeven vergunning van 27 mei 2021 en 3 maart 2022.
Procesverloop
- Op 11 juli 2025 heeft de AP de bulkvergunningaanvraag voor 1 winkelier inzake een Collectief
Winkelverbod in winkelgebied Centrum Ter Apel van het CCV ontvangen.
- Op 11 augustus 2025 heeft de AP geconstateerd dat de vergunningaanvraag incompleet was en de AP
heeft op 11 augustus 2025 verzocht om de vergunningaanvraag aan te vullen.
- Op 4 september 2025 heeft het CCV de ontbrekende informatie en documenten aangeleverd.
- Op 14 november 2025 heeft de AP opnieuw geconstateerd dat de bulkvergunningaanvraag incompleet
was en de AP heeft het CCV op 14 november 2025 verzocht om de bulkvergunningaanvraag aan te
vullen.
- Op 3 december 2025 heeft de AP het CCV nogmaals verzocht om de bulkvergunningaanvraag aan te
vullen.
- Vervolgens heeft het CCV op 29 december 2025 de ontbrekende informatie en documenten
aangeleverd.
- Op 29 december 2025 heeft de AP van het CCV vernomen dat supermarkt Jan Zijl Supermarkt B.V. een
naamswijziging heeft ondergaan en voortaan de naam Jumbo Van Zijl Supermarkt B.V draagt.
1
Datum Ons kenmerk
5 februari 2026 z2021-06522/2025-022229
- Op 29 december 2025 heeft de AP van het CCV vernomen dat de volgende winkels niet langer
deelnemen aan het Collectief winkelverbod: Inge Hairfashion, Cafetaria Moekesgat, De Kaasbank,
Op=Op Voordeelshop Ter Apel, 't Klooster Wonen, Living & Lifestyle en Van der Haar V.O.F.
- Op 29 december 2025 is het aantal winkeliers dat deelneemt aan de bulkvergunningaanvraag voor
Collectief Winkelverbod in winkelgebied Centrum Ter Apel gewijzigd van 22 naar 17 winkeliers.
2. Op grond van artikel 33, vierde lid, aanhef en onder c, UAVG mogen persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard ten behoeve van derden worden verwerkt indien de AP een vergunning voor de
verwerking heeft verleend. Ingevolge artikel 33, vijfde lid, UAVG kan een vergunning slechts worden
verleend, indien de verwerking noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend belang van derden en bij
de uitvoering is voorzien in zodanige waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene niet
onevenredig wordt geschaad. Aan de vergunning kunnen door de AP voorschriften worden verbonden.
3. In het navolgende concludeert de AP dat er een bulkvergunning voor de verwerking van gegevens van
strafrechtelijke aard ten behoeve van derden kan worden verleend aan de individuele winkeliers, genoemd
in de bijlage, omdat voldoende is aangetoond dat de verwerking noodzakelijk is met het oog op een
zwaarwegend belang van derden en bij de uitvoering is voorzien in zodanige waarborgen dat de
persoonlijke levenssfeer van de betrokkene niet onevenredig wordt geschaad. Het vorenstaande is
uitgewerkt in het aangeleverde protocol en de DPIA.
2 Procedureverloop
4. De AP heeft het Protocol (collectief) winkelverbod, versie april 2020 (hierna: modelprotocol collectief
winkelverbod) en de Data Protection Impact Assessment – Registratie en gebruik winkelverboden, versie april 2020
(hierna: model-DPIA collectief winkelverbod) beoordeeld. De AP is op basis van de hiervoor genoemde
documenten en de nadere toelichting die daarop is gegeven door het CCV, tot de conclusie gekomen dat de
AP in genoemde documenten geen strijdigheden ziet met de AVG en de UAVG. De AP heeft dit bevestigd
in haar brief van 18 mei 2020, waarbij is aangegeven dat aan de nog af te geven vergunningen in elk geval
een aantal specifieke aanvullende voorschriften worden verbonden (zie onder overwegingen 12, 13, 14, 15
en 16 van dit besluit). Na afstemming met het CCV (landelijk) heeft de AP per brief van 14 april 2022
aangegeven dat de geldigheidstermijn van het modelprotocol, model-DPIA collectief winkelverbod en alle
bulkvergunningen loopt tot 31 maart 2027.
5. De lokale ondernemers hebben schriftelijk verklaard dat zij het modelprotocol collectief winkelverbod
(april 2020) en model-DPIA collectief winkelverbod (april 2020) onderschrijven en zich daaraan zullen
conformeren. Dit is de basis voor de aanvraag van de bulkvergunning, die de ondernemers elk nodig
hebben voor de verwerking van persoonsgegevens van strafrechtelijke aard ten behoeve van derden.
2/8
Datum Ons kenmerk
5 februari 2026 z2021-06522/2025-022229
3 Feitelijke weergave van de voorgenomen verwerking
6. Het doel van het winkelverbod is om de criminele derving, agressie en geweld tegen te gaan binnen de
detailhandel.
7. In eerste instantie krijgt iemand na een strafbaar feit een collectieve waarschuwing voor een jaar.
Gedurende dit jaar kunnen de winkels nog steeds worden bezocht. Wanneer betrokkene in deze periode
nogmaals in de fout gaat, wordt gedurende één of twee jaar de toegang ontzegd tot alle deelnemende
ondernemingen in het betreffende winkelgebied, dan wel (wanneer sprake is van een winkelgebied met
één eigenaar) tot het winkelcentrum zelf. Andere winkelgebieden en winkels van niet-deelnemende
ondernemingen blijven dus toegankelijk. Uiteraard kan ook nog steeds gebruik worden gemaakt van
bezorgdiensten, zodat niemand de mogelijkheid wordt ontzegd om aan de eerste levensbehoeften te
komen.
8. Een individueel winkelverbod is bedoeld om een overlastgever uit een specifieke winkel te weren. Deze
verboden worden (alleen zichtbaar voor de betreffende winkel en de beheerder) wel in het systeem
opgenomen. Hiermee wordt het mogelijk om, wanneer blijkt dat het iemand betreft die in meerdere
winkels overlast veroorzaakt, het individueel verbod te wijzigen in een collectief verbod.
9. Een collectief winkelverbod (waar eventueel een waarschuwing aan voorafgaat) levert een belangrijke
bijdrage aan het tegengaan van criminele derving, agressie en geweld binnen de detailhandel. Om een
collectief winkelverbod te handhaven is samenwerking tussen winkelondernemers, waarbij personen die
zich schuldig maken aan overlast en/of strafbare feiten in een systeem worden geregistreerd, noodzakelijk.
4 Wettelijk kader van strafrechtelijke aard ten behoeve van derden
Artikel 10 AVG bepaalt: “Persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee
verband houdende veiligheidsmaatregelen mogen op grond van artikel 6, lid 1, alleen worden verwerkt onder toezicht van
de overheid of indien de verwerking is toegestaan bij Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepalingen die passende
waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen bieden. Omvattende registers van strafrechtelijke
veroordelingen mogen alleen worden bijgehouden onder toezicht van de overheid.”
Artikel 1 UAVG bepaalt: “In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
Persoonsgegevens van strafrechtelijke aard: persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare
feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen als bedoeld in artikel 10 van de verordening, alsmede
persoonsgegevens betreffende een door de rechter opgelegd verbod naar aanleiding van onrechtmatig of hinderlijk gedrag;
[…]”
Artikel 31 UAVG bepaalt: “Onverminderd artikel 10 van de verordening mogen persoonsgegevens van strafrechtelijke aard
alleen worden verwerkt voor zover dit krachtens de artikelen 32 en 33 is toegestaan.”
Artikel 33, vierde lid, aanhef en onder c, UAVG bepaalt: “Persoonsgegevens van strafrechtelijke aard mogen ten behoeve
van derden worden verwerkt:
[…]
c. indien de Autoriteit persoonsgegevens met inachtneming van het vijfde lid een vergunning voor de verwerking heeft
verleend.”
3/8
Datum Ons kenmerk
5 februari 2026 z2021-06522/2025-022229
Artikel 33, vijfde lid, UAVG bepaalt: “Een vergunning als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, kan slechts worden
verleend, indien de verwerking noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend belang van derden en bij de uitvoering is
voorzien in zodanige waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene niet onevenredig wordt geschaad. Aan
de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.”
Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder f, AVG bepaalt: “De verwerking is alleen rechtmatig indien en voor zover aan
ten minste een van de onderstaande voorwaarden is voldaan:
[…]
f) de verwerking is noodzakelijk voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de
verwerkingsverantwoordelijke of van een derde, behalve wanneer de belangen of de grondrechten en de fundamentele
vrijheden van de betrokkene die tot bescherming van persoonsgegevens nopen, zwaarder wegen dan die belangen, met
name wanneer de betrokkene een kind is.”
Overweging 47 van de AVG stelt: “De gerechtvaardigde belangen van een verwerkingsverantwoordelijke, waaronder
die van een verwerkingsverantwoordelijke aan wie de persoonsgegevens kunnen worden verstrekt, of van een derde, kan
een rechtsgrond bieden voor verwerking, mits de belangen of de grondrechten en de fundamentele vrijheden van de
betrokkene niet zwaarder wegen, rekening houdend met de redelijke verwachtingen van de betrokkene op basis van zijn
verhouding met de verwerkingsverantwoordelijke. […] In elk geval is een zorgvuldige beoordeling geboden om te bepalen of
sprake is van een gerechtvaardigd belang, alsook om te bepalen of een betrokkene op het tijdstip en in het kader van de
verzameling van de persoonsgegevens redelijkerwijs mag verwachten dat verwerking met dat doel kan plaatsvinden. De
belangen en de grondrechten van de betrokkene kunnen met name zwaarder wegen dan het belang van de
verwerkingsverantwoordelijke wanneer persoonsgegevens worden verwerkt in omstandigheden waarin de betrokkenen
redelijkerwijs geen verdere verwerking verwachten. […] De verwerking van persoonsgegevens die strikt noodzakelijk is
voor fraudevoorkoming is ook een gerechtvaardigd belang van de verwerkingsverantwoordelijke in kwestie. […]”
Artikel 5, tweede lid, AVG bepaalt: “De verwerkingsverantwoordelijke is verantwoordelijk voor de naleving van lid 1
en kan deze aantonen („verantwoordingsplicht”).”
10. Het wettelijk kader betekent dat de AP zich in het kader van de beoordeling van een
vergunningaanvraag heeft beperkt tot de beoordeling van de verwerking van persoonsgegevens van
strafrechtelijke aard ten behoeve van derden.
5 Beoordeling voorgenomen verwerking
11. Aan de hand van het wettelijk kader is de voorgenomen verwerking beoordeeld. De beoordeling is
gebaseerd op de aan de verwerking ten grondslag liggende vergunningaanvraag, het protocol en de DPIA.
Daarnaast zijn de overwegingen 12, 13, 14, 15 en 16 van dit besluit van belang bij de verrichtte beoordeling.
12. Het conformeren aan het modelprotocol collectief winkelverbod en model-DPIA collectief
winkelverbod (versie april 2020) leidt tot het op een AVG-conforme wijze bijhouden van enerzijds de
opgelegde individuele winkelverboden (voor intern/eigen gebruik) en anderzijds het delen met derden van
strafrechtelijke persoonsgegevens ten aanzien van opgelegde collectieve winkelverboden. In het
modelprotocol en de model-DPIA wordt het beroep op de grondslag gerechtvaardigd belang (artikel 6,
eerste lid, onder f, van de AVG) conform de Normuitleg grondslag ‘gerechtvaardigd belang’ (november 2019) in
voldoende mate uiteengezet om de in artikel 5 van het protocol genoemde categorieën van gegevens
legitiem te verwerken.
4/8
Datum Ons kenmerk
5 februari 2026 z2021-06522/2025-022229
13. Daarnaast is ook nog vereist dat tussen de beheerder (ofwel: verwerker) en de lokale ondernemers
(ofwel: de gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijken) een verwerkersovereenkomst opgesteld wordt
om te komen tot een legitieme gegevensverwerking tussen deze partijen.
14. Het vorenstaande laat onverlet dat de (lokale) ondernemers mogen zorgen voor extra waarborgen om
deze persoonsgegevens te beschermen.
15. Daarnaast dienen voor het verkrijgen van een vergunning voor het voeren van en/of deelname aan de
hiervoor genoemde registratie van personen aan wie een collectief winkelverbod is opgelegd, ook de
aanvullende vergunningsvoorschriften (zie hieronder) in acht genomen te worden.
16. Zoals ook onder overweging 4 van dit besluit is aangegeven, zijn er aanvullende voorschriften
verbonden aan deze vergunningen. De aanvullende voorschriften, zoals ook benoemd in de brief van de AP
van 18 mei 2020 aan het CCV, zijn, dat:
a. de lokale ondernemers (gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijken) jaarlijks - gecoördineerd
door het CCV1 - een evaluatie van het modelprotocol en model-DPIA2 van het collectief
winkelverbod dienen uit te voeren. De AP ontvangt op aanvraag een afschrift van deze evaluatie.
b. in aansluiting op voorschrift b de verwerkingsverantwoordelijke bij deze jaarlijkse evaluatie in elk
geval expliciet zal ingaan op:
• (de omvang van) de deelnemerslijst (ofwel: de lijst waarin de lokale ondernemers zijn
opgesomd, die deelnemen aan het collectief winkelverbod in dat bepaalde
winkelgebied).3
• het aantal opgelegde individuele en collectieve winkelverboden en collectieve
waarschuwingen.
• het aantal (wegens verlopen van de looptijd of om andere redenen) verwijderde
individuele en collectieve verboden en collectieve waarschuwingen.
• de meldingen van eventuele bijzondere incidenten waarbij de aard en de omvang daarvan
wordt beschreven, of van andere vermeldingswaardige bijzonderheden.
c. de vergunning is – behoudens ingrijpende wetswijzigingen of wijzigingen van de
gegevensverwerking – geldig tot 31 maart 2027.
d. de verwerkingsverantwoordelijke (lokale ondernemer) diens gegevens volledig conform het
modelprotocol en model-DPIA zal verwerken. Dat wil zeggen dat de lokale ondernemer het
modelprotocol en model-DPIA ongewijzigd overneemt en de gegevens van de opgelegde
collectieve winkelverboden precies, zoals in het modelprotocol en model-DPIA omschreven
wordt, gaat verwerken.
1 Hierdoor kan een uniforme werkwijze voor alle bij het CCV aangesloten winkeliersverenigingen worden gerealiseerd.
2 Dit is feitelijk inherent aan de cyclus van een DPIA, omdat een DPIA uitvoeren geen eenmalige opdracht is, maar een continu proces.
De verwerkingsverantwoordelijke moet altijd blijven monitoren of diens gegevensverwerking verandert. Bijvoorbeeld als er een
nieuwe technologie gebruikt wordt. Of als persoonsgegevens voor een ander doel worden gebruikt.
3 Deze deelnemerslijst wordt door het CCV via een website actueel gehouden, zodat kenbaar is welke winkeliers deelnemen aan het
collectief verbod in een bepaald gebied.
5/8
Datum Ons kenmerk
5 februari 2026 z2021-06522/2025-022229
6 Conclusie
17. De AP is van oordeel dat de in de bijlage genoemde winkeliers – door zich te conformeren aan de reeds
door de AP beoordeelde modelprotocol en model-DPIA (versie april 2020) – de noodzaak en
proportionaliteit van de voorgenomen verwerking voldoende hebben aangetoond.
18. De AP wijst de aanvraag ter verlening van een vergunning voor de verwerking van persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard ten behoeve van derden toe. Er mag met de voorgenomen verwerking worden
gestart.
7 Afsluiting en rechtsmiddel
Indien u het niet eens bent met dit besluit kunt u binnen zes weken na de datum van verzending van het
besluit ingevolge de Awb een bezwaarschrift indienen bij de Autoriteit Persoonsgegevens. U kunt een
bezwaarschrift indienen per post door deze te zenden naar Postbus 93374, 2509 AJ Den Haag, onder
vermelding van “Awb-bezwaar” op de envelop. U kunt ook een digitaal bezwaarschrift indienen, zie
www.autoriteitpersoonsgegevens.nl. onder het kopje “Bezwaar maken tegen een besluit”. Het indienen
van een bezwaarschrift schort de werking van dit besluit niet op.
Den Haag, 5 februari 2026
Autoriteit Persoonsgegevens,
Overeenkomstig het door de Autoriteit Persoonsgegevens genomen besluit,
J. J. Boerties
wnd. Directeur Systeemtoezicht, Beveiliging en Technologie
6/8
Datum Ons kenmerk
5 februari 2026 z2021-06522/2025-022229
Bijlage: 5 deelnemende winkeliers van het besluit d.d. 27 mei 2021 – winkelgebied
Centrum Ter Apel
Zaaknummer Naam aanvrager, eigenaar van: Adresgegevens:
z2021-06522.1 Aldi Markt Marktstraat 2, 9561 KC, Ter Apel
z2021-06522.2 Warenhuis Ter Apel B.V. Marktstraat 20, 9561 KC, Ter Apel
z2021-06522.3 Jumbo Van Zijl Supermakrt B.V. Nederveen Cappelstraat 41, 9561 KM, Ter Apel
z2021-06522.5 Takko Fashion Hoofdstraat 49, 9561 JC, Ter Apel
z2021-06522.6 Zeeman Hoofdstraat 50, 9561 JC, Ter Apel
Bijlage: 11 deelnemende winkeliers van het besluit d.d. 3 maart 2022 – winkelgebied
Centrum Ter Apel
Zaaknummer Naam aanvrager, eigenaar van: Adresgegevens:
z2021-06522.8 Cafetaria Moekesgat Heembadweg 17, 9561 CS, Ter Apel
z2021-06522.10 Erdman Makelaardij Hypotheken
Hoofdstraat 39,9561 JB, Ter Apel
Verzekeringen / Regiobank
z2021-06522.11 Expert Telkamp Hoofdstraat 62, 9561 JC, Ter Apel
7/8
Datum Ons kenmerk
5 februari 2026 z2021-06522/2025-022229
z2021-06522.12 Fiets XXL - Theo Brüning Fietsen Viaductstraat 60, 9561 AC, Ter Apel
z2021-06522.13 Kruidvat Ter Apel Kruier 11, 9561 LZ, Ter Apel
z2021-06522.14 Linda's Hairline Hoofdstraat 72, 9561 JD, Ter Apel
z2021-06522.15 Nederveen Cappelstraat 160, 9561 KW, Ter
Lunchroom Brasserie Enjoy
Apel
z2021-06522.17 Nederveen Cappelstraat 43, 9561 KM, Ter
Pets Place
Apel
z2021-06522.18 Readshop Ter Apel Hoofdstraat 95, 9561 JC, Ter Apel
z2021-06522.20 Ter Stal Hoofdstraat 63, 9561 JC, Ter Apel
z2021-06522.21 Trendshop4you De Omloop 1, 9561 KX, Ter Apel
Bijlage: 1 nieuwe deelnemende winkelier – winkelgebied Centrum Ter Apel
Zaaknummer Naam aanvrager, eigenaar van: Adresgegevens:
z2021-06522/2025- Plus Retail Omloop 1, 9561 KX, Ter Apel
022229.22
8/8