Autoriteit Persoonsgegevens
Postbus 93374, 2509 AJ Den Haag
T 070 8888 500
autoriteitpersoonsgegevens.nl
Vertrouwelijk/Aangetekend
Gemeente Gooise Meren
T.a.v. het college van burgemeester en wethouders
Postbus 6000
1400 HA BUSSUM
Datum Ons kenmerk
3 februari 2026 2026-002535
Onderwerp
Besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete
Geacht college,
De Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) heeft onderzoek gedaan naar de verwerking van
persoonsgegevens door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren
(hierna: het college) in een zogenoemde krachtenveldanalyse van de islamitische gemeenschap. De AP
stelt op basis van dat onderzoek vast dat het college persoonsgegevens heeft verwerkt zonder over een
toereikende grondslag te beschikken. Ook heeft het college bijzondere persoonsgegevens verwerkt, zonder
dat het zich kan beroepen op een uitzondering op het verwerkingsverbod voor bijzondere
persoonsgegevens. Het college heeft hiermee gehandeld in strijd met het rechtmatigheidsbeginsel en het
verwerkingsverbod voor bijzondere persoonsgegevens (artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in
samenhang met artikel 6, eerste lid, respectievelijk artikel 9, eerste lid, van de Algemene verordening
gegevensbescherming; hierna: AVG).
De AP besluit om handhavend op te treden tegen het college, omdat het college gelet op de hoeveelheid en
de bijzondere aard van de verwerkte persoonsgegevens wist – of had moeten weten – dat de verwerking
inbreuk maakt op het recht op de bescherming van persoonsgegevens. De AP vindt dit ernstig en acht het
daarom noodzakelijk en passend om het college een bestuurlijke boete op te leggen van € 25.000,00.
Daarnaast legt de AP een verwerkingsbeperking op, die regelt dat het college de krachtenveldanalyse nog
enkel mag bewaren voor het faciliteren van de rechten van betrokkenen en voor het voeren van
gerechtelijke procedures.
Onderaan dit besluit is vermeld wat een belanghebbende kan doen indien deze het niet eens is met dit
besluit.
1
Datum Ons kenmerk
3 februari 2026 2026-002535
1. Context van de overtreding
De afgelopen decennia waren er in de samenleving grote zorgen over extremisme en terrorisme, mede
door de oorlog in Syrië (vanaf 2011) en aanslagen in Europa (2015 en 2016). Circa 300 personen zijn vanuit
Nederland uitgereisd naar Syrië en Irak, waarvan het leeuwendeel zich heeft aangesloten bij ISIS, voor het
grootste deel in de periode 2013-2016.1 De angst voor terroristisch geweld in eigen land nam toe en de
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (hierna: NCTV) waarschuwde in
dreigingsbeelden voor de invloed van het salafisme en jihadistisch gedachtegoed als gevaar voor de
democratische rechtsorde.
Vanaf 2014 drongen de Rijksoverheid, de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de NCTV aan op een
stevige lokale aanpak van radicalisering en uitreizen.2 Gemeenten kregen hierin een centrale rol, waarbij
de NCTV hamerde op het belang van kennis, netwerken en onderling vertrouwen.3 Gemeenten
constateerden echter dat zij weinig zicht hadden op wat er speelde binnen hun islamitische
gemeenschappen.4 Onder grote druk van de publieke opinie en de politiek om grip te krijgen op mogelijke
signalen, kozen diverse gemeenten ervoor om een extern onderzoeksbureau in te schakelen. Dit bureau
bracht via zogenoemde krachtenveldanalyses de sociale structuren en sleutelfiguren in kaart. In de
gevallen die bij de AP bekend zijn, werden deze onderzoeken betaald met zogenoemde versterkingsgelden
van de Rijksoverheid, na goedkeuring van aanvragen door de NCTV.
De AP stelt vast dat de islamitische gemeenschap niet steeds is benaderd als partner binnen het
maatschappelijk middenveld, maar in voorkomende gevallen als onderwerp van onderzoek in een
veiligheidsframe.
Ook het college heeft gebruik gemaakt van het desbetreffende onderzoeksbureau en heeft daarvan een
krachtenveldanalyse ontvangen. Het nu voorliggende besluit heeft uitsluitend betrekking op het gebruiken
(voorhanden hebben) van de krachtenveldanalyse door het college.
2. Geconstateerde overtreding
2.1. De feiten
Het college heeft inmiddels erkend – als verwerkingsverantwoordelijke – de krachtenveldanalyse te
hebben ontvangen, en vervolgens te hebben opgeslagen, geraadpleegd en gebruikt voor het versterken van
de informatiepositie. De krachtenveldanalyse bevat (bijzondere) persoonsgegevens van 115 personen. Het
betreft de naam en vaak ook geboortejaar van bestuurders van moskeeën en andere organisaties, alsmede
1 Cijfers van de AIVD, te raadplegen via <https://www.aivd.nl/onderwerpen/terrorisme/uitreizigers-en-terugkeerders>.
2 Vergelijk de Kamerbrief van de ministers van Veiligheid en Justitie en van Sociale zaken en werkgelegenheid van 29 augustus 2014
(Kamerstukken II 2013/14, 29 754, nr. 253) en de Factsheet radicalisering van de VNG van 15 januari 2015.
3 Vergelijk de Handreiking aanpak van radicalisering en terrorismebestrijding op lokaal niveau van de NCTV van november 2014.
4 Vergelijk bijvoorbeeld ow. 2.4 van de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 februari 2025 (ECLI:NL:RBDHA:2025:1562).
2/6
Datum Ons kenmerk
3 februari 2026 2026-002535
gegevens over welke levensbeschouwelijke overtuiging, religie en/of stroming binnen deze religie wordt
aangehangen. De krachtenveldanalyse bevat ook foto’s van 23 personen die herkenbaar in beeld zijn onder
vermelding van hun naam. Van 24 personen is een uitgebreid persoonlijk profiel opgenomen in de
krachtenveldanalyse. Daarnaast zijn in de krachtenveldanalyse namen opgenomen van personen die zijn
uitgereisd naar de gebieden in Irak en Syrië die destijds onder controle stonden van ISIS. Voorts is een
samenvatting van de krachtenveldanalyse gemaakt en daarin zijn ook (bijzondere) persoonsgegevens
opgenomen. Binnen de gemeente is de krachtenveldanalyse beperkt toegankelijk; twee aanwezige hard
copy exemplaren worden bewaard in de persoonlijke kluizen van de beleidsmedewerker Openbare Orde
en Veiligheid en de burgemeester. De krachtenveldanalyse en de samenvatting daarvan zijn gedeeld met
de betrokken burgemeesters van de drie gemeenten (Huizen, Hilversum en Gooise Meren), betrokken
ambtenaren Openbare Orde en Veiligheid en de lokale adviseur NCTV. Dit zijn verwerkingen als bedoeld
in artikel 4, aanhef en onder 2 van de AVG.
2.2. Overtreding 1: verwerking zonder toereikende grondslag
Op basis van het rapport5 concludeert de AP – zoals het college eveneens heeft erkend – dat het college
niet beschikte over een toereikende grondslag voor de hierboven vermelde verwerkingen. Er is geen
voldoende duidelijk en nauwkeurig geformuleerde wettelijke verplichting of opgedragen publieke taak
waar het college zich succesvol op kan beroepen als grondslag voor de hiervoor beschreven verwerking van
persoonsgegevens. Daardoor is niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder
c respectievelijk e, van de AVG.
2.3. Overtreding 2: verwerking in strijd met het verwerkingsverbod voor bijzondere persoonsgegevens
Op basis van het rapport concludeert de AP eveneens – en ook dit erkent het college – dat het college
bijzondere persoonsgegevens heeft verwerkt in strijd met het daarvoor geldende verwerkingsverbod,
neergelegd in artikel 9 van de AVG. Het college kan zich weliswaar beroepen op een uitzondering op dat
verbod ten aanzien van een deel van de gegevens (namelijk de gegevens die door de betrokkenen zelf op
online platforms openbaar zijn gemaakt), maar dat geldt niet voor de gegevens die niet afkomstig zijn uit
openbaar toegankelijke online bronnen, waaronder in elk geval de samengestelde overzichten op grond
van gecombineerde bronnen.
2.4. Duur van de overtreding
De overtreding ving aan in januari 2019. In deze maand heeft het college de krachtenveldanalyse
ontvangen. De AP stelt vast dat de overtreding is geëindigd op 15 oktober 2021.6 Vanaf deze datum was het
noodzakelijk voor het college om de krachtenveldanalyse te bewaren om rechten van betrokkenen te
5 Toezichthouders van de AP hebben de bevindingen van het onderzoek vastgelegd in een rapport van 30 januari 2026.
6 Op die datum publiceerde NRC een achtergrondartikel over het onderzoeksbureau, te raadplegen via
<https://www.nrc.nl/nieuws/2021/10/15/avg-a4061964>.
3/6
Datum Ons kenmerk
3 februari 2026 2026-002535
faciliteren (zoals het inzagerecht) en voor de bewijsvoering in eventuele rechtszaken.7 Het college heeft
verklaard dat het bewaren van de krachtenveldanalyse beperkt is tot wat strikt noodzakelijk is voor dit
doel.8 Hierdoor ontstond een grondslag voor deze verwerking en was het verwerkingsverbod niet meer van
toepassing.
3. Bestuurlijke boete
De AP ziet aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke
boete. Deze boete moet doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn. Op grond van artikel 3:4,
tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht mogen de nadelige gevolgen van een besluit niet
onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Bij de uitoefening van de
boetebevoegdheid hanteert de AP ten aanzien van overheden de Boetebeleidsregels Autoriteit
Persoonsgegevens. De AP ziet in de specifieke omstandigheden van dit geval aanleiding om af te wijken
van de daarin opgenomen boetebedragen, en acht een boete van € 25.000,00 passend. Daarbij neemt de
AP het volgende in aanmerking.
Vooropgesteld moet worden dat de boete niet wordt opgelegd voor het uitvoeren van het onderzoek, maar
slechts voor het – samengevat weergegeven – voor handen hebben van de krachtenveldanalyse in strijd
met de artikelen 5, 6 en 9 van de AVG. Dat gezegd hebbende, geldt wél dat deze overtredingen van
zodanige ernst zijn, dat alleen een bestuurlijke boete voldoet aan het vereiste dat de opgelegde maatregel
doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend is. De krachtenveldanalyse bevat namelijk (bijzondere)
persoonsgegevens. De AP vindt dit buitengewoon ernstig, maar constateert ook dat het gaat om een
eenmalige situatie ten aanzien van een relatief beperkt aantal betrokkenen. De AP weegt zwaar dat de
overtreding die aan de boete ten grondslag ligt, betrekkelijk kort heeft geduurd.
De AP weegt ook mee dat de overtredingen zich hebben afgespeeld in een complex politiek-bestuurlijk
krachtenveld dat mede werd gevormd door de maatschappelijke onrust rond uitreizigers. Daarin is een
dynamiek ontstaan waarin ook de politiek en Rijksoverheid een rol hebben gehad. Gemeenten kregen
nieuwe verantwoordelijkheden en zagen zich tegelijkertijd voor een informatieachterstand gesteld
(vergelijk paragraaf 1). Een zekere handelingsverlegenheid is daardoor invoelbaar. Achteraf kan worden
vastgesteld dat het college zich onvoldoende bewust is geweest van de eigen rol en verantwoordelijkheid.
Het college heeft verder de nodige gevolgen ondervonden van de overtreding, namelijk verschillende
publicaties in de media, aanzienlijke maatschappelijke verontwaardiging en schade aan de relatie met de
moslimgemeenschap. In het kader van het laatste, neemt de AP evenwel in aanmerking dat het college
actie heeft ondernomen om de relatie met de moslimgemeenschap te herstellen. Uit de door de gemeente
gepubliceerde Raadsmededeling, komt naar voren dat het herstellen van de relatie en het vertrouwen met
7 Vergelijk artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG gelezen in verbinding met de artikelen 21 en 128, vijfde lid, van het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet en artikel 3:2 van de
Algemene wet bestuursrecht. Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 14 januari 2026,
(ECLI:NL:RVS:2026:226).
8 Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de AVG.
4/6
Datum Ons kenmerk
3 februari 2026 2026-002535
de betrokken moskeebesturen de grootste prioriteit heeft en dat de twee moskeebesturen binnen Gooise
Meren zijn uitgenodigd voor een open, constructief en kritisch gesprek waarin herstel kan plaatsvinden
van een open relatie waarin vertrouwen centraal staat.
Tot slot gaat het om een situatie die zich bijna vijf jaar geleden heeft voorgedaan. Het college is in de
tussentijd tot inkeer gekomen. Het college heeft verantwoording afgelegd, zowel in politiek-bestuurlijke
zin als in juridische zin door de erkenning van de overtredingen tegenover de AP. Herhaling van een
soortgelijke misstap ligt daarom naar het oordeel van de AP niet voor de hand.
4. Verwerkingsbeperking
Zoals vermeld in paragraaf 2.4, beschikt het college thans over een grondslag voor het opgeslagen houden
van de krachtenveldanalyse voor zover dat gebeurt met het doel om betrokkenen hun rechten onder de
AVG te kunnen faciliteren, en het document te verstrekken aan betrokkenen voor gebruik in gerechtelijke
procedures. Daarmee is die verwerking op dit moment rechtmatig. De AP ziet evenwel aanleiding om te
verzekeren dat de krachtenveldanalyse in de toekomst niet voor een ander doel wordt gebruikt, en legt
daarom de volgende verwerkingsbeperking op, met toepassing van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder
f, van de AVG.
Het college mag de krachtenveldanalyse – totdat deze wordt vernietigd – uitsluitend opgeslagen houden
en gebruiken om de rechten van betrokkenen te faciliteren, en om het document via belanghebbenden of
een rechter in te brengen in een gerechtelijke procedure (dan wel om het document te verstrekken aan
betrokkenen met het oog op zo’n procedure). Daarbij brengt de AP in herinnering dat het college er op
grond van artikel 32 van de AVG toe gehouden is om de toegang tot het document aantoonbaar te
beperken tot de persoon (of personen) die uit hoofde van hun functie de toegestane verwerkingen moeten
kunnen uitvoeren. Iedere verwerking die valt buiten de vermelde beperking, is op grond van artikel 83,
vijfde lid, aanhef en onder e, van de AVG onderworpen aan een bestuurlijke boete van maximaal
€ 20.000.000,00.
5. Besluit
De Autoriteit Persoonsgegevens:
1) legt aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren een
bestuurlijke boete op van € 25.000,00 (zegge: vijfentwintigduizend euro) voor het overtreden van
artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, en artikel 9
van de AVG;
2) legt aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren een
verwerkingsbeperking op, inhoudende dat de krachtenveldanalyse uitsluitend mag worden
opgeslagen en gebruikt om in lopende zaken de rechten van betrokkenen te faciliteren, en om het
5/6
Datum Ons kenmerk
3 februari 2026 2026-002535
document via betrokkenen of een rechter in te brengen in een gerechtelijke procedure (dan wel
om het document te verstrekken aan betrokkenen met het oog op zo’n procedure).
Hoogachtend,
Autoriteit Persoonsgegevens
w.g. Wolfsen
mr. A. Wolfsen
voorzitter
Rechtsmiddelenclausule
Indien een belanghebbende het niet eens is met dit besluit, kan deze binnen zes weken na de datum van
verzending van het besluit digitaal of op papier een bezwaarschrift indienen bij de AP. Ingevolge artikel 38
van de Uitvoeringswet AVG schort het indienen van een bezwaarschrift de werking van de beschikking tot
oplegging van de bestuurlijke boete op. De AP zal pas tot invordering overgaan, nadat het besluit
onherroepelijk is geworden.
Voor het digitaal indienen van bezwaar, zie https://www.autoriteitpersoonsgegevens.nl, onder het kopje
Contact, blokje “Bezwaar of ontevreden over de AP”.9 Het adres voor het indienen op papier is
Autoriteit Persoonsgegevens, Postbus 93374, 2509 AJ DEN HAAG.
9 Of ga direct naar <https://www.autoriteitpersoonsgegevens.nl/contact/bezwaar-maken>.
6/6