ECLI:NL:RVS:2023:1254 text/xml public 2025-03-22T09:54:13 2023-03-29 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2023-03-29 202200533/1/A3 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Eerste aanleg: ECLI:NL:RBNHO:2022:340, Meerdere afhandelingswijzen
Rechtspraak.nl Gst. 2023/49 met annotatie van B. van der Vorm
http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2023:1254 text/html public 2023-03-29T10:17:36 2023-03-29 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2023:1254 Raad van State , 29-03-2023 / 202200533/1/A3
Bij besluit van 15 december 2020 heeft de burgemeester van Beverwijk de aan [appellant] verleende vergunning voor de exploitatie van Coffeeshop [bedrijf] ingetrokken met ingang van vier weken na dagtekening van dat besluit. [appellant] exploiteert sinds 1994 coffeeshop [bedrijf] in Beverwijk. Voor het laatst op 17 december 2018 heeft de burgemeester hem daarvoor een exploitatievergunning en een gedoogverklaring verleend. Op 5 september 2019 heeft de Belastingdienst een rapport uitgebracht van een boekenonderzoek bij [bedrijf]. Rond die datum heeft de Belastingdienst het rapport binnen het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum Noord-Holland gedeeld met de burgemeester. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij brief van 10 januari 2020 [appellant] verzocht om een vragenformulier in te vullen in het kader van een onderzoek op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
202200533/1/A3.
Datum uitspraak: 29 maart 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te Beverwijk,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 januari 2022 in zaak nr. 21/2612 en 21/2614 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Beverwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2020 heeft de burgemeester de aan [appellant] verleende vergunning voor de exploitatie van Coffeeshop [bedrijf] ingetrokken met ingang van vier weken na dagtekening van dat besluit.
Bij brief van 15 december 2020 heeft de burgemeester de aan [appellant] verleende gedoogverklaring voor de exploitatie van de coffeeshop ingetrokken.
Bij besluit van 2 juni 2021 heeft de burgemeester de bezwaren van [appellant] tegen het besluit van 15 december 2020 tot intrekking van de exploitatievergunning en tegen de intrekking van de gedoogverklaring van 15 december 2020 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 2 juni 2021 over de intrekking van de exploitatievergunning ingestelde beroep ongegrond verklaard en zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het door [appellant] tegen het besluit van 2 juni 2021 over de intrekking van de gedoogverklaring ingestelde beroep. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
Op verzoek van de Afdeling heeft de burgemeester vertrouwelijke stukken overgelegd. Ten aanzien van deze stukken heeft de burgemeester met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling hiervan kennis zal mogen nemen.
Bij uitspraak van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:820, heeft de Afdeling in een andere samenstelling geoordeeld dat het verzoek tot beperkte kennisneming is gerechtvaardigd.
[appellant] heeft de Afdeling de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, verleend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 7 september 2022 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. H. Elmas, advocaat te Haarlem, mr. M. Veldman, advocaat te Amsterdam en [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. G.M. Pierik, advocaat te Hoofddorp en M. Bos, zijn verschenen.
Na de zitting is de samenstelling van de meervoudige kamer van de Afdeling gewijzigd. Partijen hebben desgevraagd toestemming verleend voor het afzien van een nieuwe zitting.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] exploiteert sinds 1994 coffeeshop [bedrijf] in Beverwijk. Voor het laatst op 17 december 2018 heeft de burgemeester hem daarvoor een exploitatievergunning en een gedoogverklaring verleend. Bij besluit van 16 oktober 2019 is aan het aanhangsel bij de vergunning een nieuwe leidinggevende toegevoegd.
Besluitvorming
2. Op 5 september 2019 heeft de Belastingdienst een rapport uitgebracht van een boekenonderzoek bij [bedrijf]. Rond die datum heeft de Belastingdienst het rapport binnen het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (hierna: RIEC) Noord-Holland gedeeld met de burgemeester. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij brief van 10 januari 2020 [appellant] verzocht om een vragenformulier in te vullen in het kader van een onderzoek op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob). [appellant] heeft aan dit verzoek voldaan. Op 9 april 2020 heeft de Justitiële Informatiedienst een uittreksel uit de justitiële documentatie van [appellant] aan de burgemeester toegezonden. Op 30 april 2020 heeft de politie informatie over [appellant] verstrekt. Bij brief van 14 mei 2020 heeft de burgemeester het Landelijk Bureau Bibob gevraagd om advies uit te brengen. Op 13 juli 2020 heeft het Bureau advies uitgebracht. Op 21 juli 2020 heeft het Bureau ambtshalve een aanvullend advies uitgebracht.
Op basis van de adviezen van het Bureau heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat ernstig gevaar bestaat dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob. Met toepassing van deze bepaling heeft de burgemeester de exploitatievergunning ingetrokken. Hij heeft de vergunning ook ingetrokken, omdat [appellant] volgens hem niet meer voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is en omdat intrekking noodzakelijk is in het belang van de openbare orde (artikel 1:6, aanhef en onder b, gelezen in verbinding met artikel 2:28, derde lid, en artikel 1:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene plaatselijke verordening Beverwijk, hierna: Apv).
Aan de zogenoemde a-grond uit de Wet bibob, dus het standpunt over ernstig gevaar dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen voordelen te benutten, heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat er feiten en omstandigheden zijn die redelijkerwijs doen vermoeden dat:
- het aan opzet of grove schuld van [appellant] te wijten is dat een te laag bedrag aan inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over de periode 2012 tot en met 2014 is geheven;
- het aan opzet van [appellant] te wijten is dat de aangiftes inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over de jaren 2015 onjuist zijn gedaan;
- [appellant] niet heeft voldaan aan de fiscale administratieplicht.
Deze feiten en omstandigheden hangen samen met de exploitatie door [appellant] van de coffeeshop. De burgemeester heeft in dit verband in aanmerking genomen dat de inspecteur van de Belastingdienst navorderingen en vergrijpboetes heeft opgelegd aan [bedrijf].
Aan de zogenoemde b-grond, dus het standpunt dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat er feiten en omstandigheden zijn die erop wijzen dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met de Opiumwet. De burgemeester heeft in aanmerking genomen dat:
- [appellant] op 3 juni 2009 is veroordeeld tot een geldboete van € 1.500,00 wegens het in de coffeeshop aanwezig hebben van een hoeveelheid softdrugs die groter was dan de gedoogde hoeveelheid;
- aan [appellant] op 8 juli 2017 een strafbeschikking is opgelegd, bestaande uit een geldboete van € 200,00, na het aantreffen van 95,4 gram marihuana en 40 joints met hasj in zijn auto.
- [appellant] op 12 maart 2020 is veroordeeld tot 60 uur taakstraf na het in zijn auto aantreffen van 1.991 gram hasj en 247,92 gram wiet.
Verder heeft de burgemeester aan de b-grond ten grondslag gelegd dat er feiten en omstandigheden zijn die redelijkerwijs doen vermoeden dat [appellant] in strijd met de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) heeft gehandeld. Het gaat om dezelfde feiten en omstandigheden als hiervoor bij de a-grond zijn vermeld. Die komen erop neer dat [appellant] niet op de juiste wijze zijn inkomsten uit de exploitatie van zijn coffeeshop heeft verantwoord en die te laag heeft voorgesteld.
De hierboven vermelde feiten en omstandigheden hebben de burgemeester ook aanleiding gegeven om de gedoogverklaring in te trekken.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester op goede gronden de exploitatievergunning heeft ingetrokken. De intrekking van de gedoogverklaring is naar het oordeel van de rechtbank geen voor beroep vatbaar besluit.
Beoordeling van de gronden van het hoger beroep
Vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel niet slaagt. [appellant] stelt dat feiten en omstandigheden die destijds niet aan de verlening van een exploitatievergunning in de weg hebben gestaan, nu niet meer mogen worden gebruikt ter onderbouwing van de intrekking van de exploitatievergunning. In dit verband beroept hij zich op het vertrouwensbeginsel en het rechtzekerheidsbeginsel. Daarbij wijst hij er ook op dat de burgemeester de aanvraag om het bijschrijven van een leidinggevende heeft toegewezen zonder een Bibob-toetsing uit te voeren, terwijl de burgemeester wel al informatie van de Belastingdienst over aan [appellant] tegengeworpen feiten had ontvangen, de integrale controle van 1 juni 2017 al had plaatsgevonden en relatief recent in 2014/2015 een Bibob-toets is gedaan. Ook op het moment van de verlening van de exploitatievergunning van december 2018 had de burgemeester onder de toen geldende beleidsregels de mogelijkheid om slecht levensgedrag of het belang van de openbare orde aan [appellant] tegen te werpen.
4.1. De Afdeling oordeelt over het betoog van [appellant] als volgt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de burgemeester een toezegging, uitlating of gedraging heeft gedaan waaruit [appellant] mocht begrijpen dat van intrekking van de exploitatievergunning zou worden afgezien. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de burgemeester niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door aan de intrekking feiten en omstandigheden ten grondslag te leggen die dateren van vóór de verlening van de exploitatievergunning. De Afdeling onderschrijft de overwegingen van de rechtbank in dit verband. Gelet op het bovenstaande is ook geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
4.2. Het betoog slaagt niet.
Gegevensverstrekking
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft ingezien dat een wettelijke grondslag en een aanwijzing uit de wetsgeschiedenis voor gegevensverstrekking en gegevensverwerking tussen RIEC-partners ontbreekt. Volgens [appellant] zijn de verstrekking en verwerking in strijd met het verbod uit artikel 67 van de AWR en de Verordening (EU) nr. 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (hierna: AVG). Artikel 43c, eerste lid, sub m, van de Uitvoeringsregeling AWR biedt geen wettelijke grondslag en de verstrekking en verwerking is niet transparant. Onder verwijzing naar het Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betoogt [appellant] in dit kader dat er alleen nog een wetsvoorstel bij de Eerste Kamer ligt dat een wettelijke grondslag moet bieden. In het advies staat dat de gegevensverwerking op dit moment zonder wettelijke grondslag gebeurt.
5.1. In het Advies van de Afdeling advisering staat dat er nog geen brede wettelijke grondslag is voor de verwerking en verstrekking van persoonsgegevens tussen alle partners binnen het RIEC. Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van de besluitvorming van de burgemeester, omdat de verstrekkingen tussen de Belastingdienst, het Bureau en de burgemeester wel een wettelijke grondslag hadden. Gelet op Afdeling 2 van Hoofdstuk 8 van de AWR mag de Belastingdienst gegevens verwerken en deze gelet op artikel 12, eerste en tweede lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 9, eerste lid, en artikel 3 van de Wet Bibob later ook verstrekken aan het Bureau, wanneer dat een advies moet geven aan een bestuursorgaan zoals in dit geval de burgemeester. Zoals de rechtbank verder terecht heeft overwogen, is in artikel 67 van de AWR weliswaar bepaald dat aan de Belastingdienst verstrekte gegevens geheim moeten worden gehouden, maar dat artikel geeft de minister (of de staatssecretaris) van Financiën wel de bevoegdheid bij regeling van dat verbod af te wijken. In artikel 43c, eerste lid, sub m, van de Uitvoeringsregeling AWR is bepaald dat de algemene geheimhoudingsplicht van artikel 67 van de AWR zich niet verzet tegen gegevensuitwisseling, als sprake is van gegevensuitwisseling op basis van een convenant zoals in dit geval het Regionaal Convenant van het RIEC.
5.2. Anders dan [appellant] op de zitting bij de Afdeling heeft betoogd, is het convenant hier wel van toepassing. In artikel 2 van het convenant wordt de doelstelling van het convenant breder omschreven dan door [appellant] is weergegeven. Het convenant heeft een ruimer doel dan alleen de aanpak van georganiseerde misdaad. Onder meer bestuursrechtelijke interventies, fiscale handhaving, witwassen en daaraan gerelateerde vormen van financieel-economische criminaliteit en toepassing van de Wet Bibob worden uitdrukkelijk in de doestelling genoemd.
Ten slotte wordt [appellant] niet gevolgd in het standpunt dat het convenant in strijd is met hogere regelgeving, waarbij hij als voorbeeld de cautie heeft genoemd. Allereerst is de intrekking van de exploitatievergunning geen bestraffende sanctie, maar een herstelsanctie. Voor zover [appellant] heeft willen betogen dat in dit convenant geen grondslag geregeld mag zijn voor gegevensverwerking, omdat dat in strijd zou zijn met hogere wet- en regelgeving, volgt de Afdeling dit niet. Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG bepaalt dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden moeten worden verzameld. Uit overweging 45 van de considerans van de AVG volgt dat, indien de verwerking wordt verricht omdat de verwerkingsverantwoordelijke hiertoe wettelijk is verplicht of indien de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of voor een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, de verwerking een grondslag moet hebben in het Unierecht of het lidstatelijke recht. De AVG schrijft niet voor dat voor elke afzonderlijke verwerking specifieke wetgeving vereist is.
5.3. Het betoog slaagt niet.
Misbruik van bevoegdheid en vooringenomenheid
6. [appellant] betoogt dat de beleidsregels op [appellant] lijken te zijn geschreven. Hij betoogt verder dat de burgemeester vooringenomen is en misbruik van bevoegdheden maakt door met de Belastingdienst en RIEC-partners sinds 2016 te proberen de coffeeshop gesloten te krijgen. De reden hierachter is dat zo de binnenstad van de gemeente uitgesloten kan worden als vestigingsgebied van coffeeshops, zoals ook in het nieuwe Coffeeshopbeleid 2022 is gebeurd. Zonder [appellant] te infomeren of de cautie te verlenen, zijn jarenlang interventies geïnventariseerd, die uiteindelijk hebben geleid tot de integrale controle van juni 2017, de waarschuwingsbrieven en het aangestuurde Bibob-advies. De rechtbank had deze samenwerking van het RIEC moeten toetsen ook gelet op het recht op rechtsbescherming waar het om gegevensverwerking gaat.
6.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de burgemeester misbruik van bevoegdheden heeft gemaakt of vooringenomen was tegenover [bedrijf]. De burgemeester heeft informatie van de Belastingdienst en adviezen van het Bureau gekregen en naar aanleiding daarvan in zijn ogen in lijn met het beleid en de Wet Bibob gehandeld. De Afdeling onderschrijft de overwegingen van de rechtbank in dit verband. De Afdeling voegt daaraan toe dat de burgemeester in het verleden in 2017 en 2019 [appellant] tweemaal heeft gewaarschuwd in verband met overtredingen van het coffeeshopbeleid.
Een weging van feiten die in beroep door [appellant] wordt bestreden en afwijkende standpunten van die van [appellant] maken niet dat de burgemeester vooringenomen is geweest.
6.2. Het betoog slaagt niet.
Het Bibob-advies en de intrekkingsgronden
7. [appellant] betoogt dat de burgemeester de intrekking van de exploiatievergunning onzorgvuldig heeft voorbereid. De burgemeester had de besluitvorming in bezwaar niet mogen baseren op een Bibob-advies waarin het tegenverhaal van [appellant] en de inmiddels ingediende bezwaargronden tegen de besluiten van de Belastingdienst van 15 maart 2019 en 28 september 2020 niet zijn betrokken.
[appellant] betoogt verder onder verwijzing naar de uitspraak van 21 juni 2022 van de rechtbank Noord-Holland in de belastingzaak dat de burgemeester de exploitatievergunning ten onrechte heeft ingetrokken, omdat met de uitspraak de over de periode 2012 tot en met 2015 opgelegde boetes zijn vernietigd en de aanslag inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen zijn verminderd overeenkomstig de aangifte van [appellant].
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3500), mag een bestuursorgaan, gelet op de deskundigheid van het Bureau, in beginsel van diens advies uitgaan. Dit neemt niet weg dat het zich ervan moet vergewissen dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval, indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
7.2. Bij de beoordeling of zich een gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bibob voordoet, worden feiten en omstandigheden betrokken die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten waarbij op geld waardeerbare voordelen zijn verkregen. Bij de beoordeling of zich een gevaar als bedoeld in onderdeel b van dat artikellid voordoet, worden feiten en omstandigheden betrokken die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd of is gegeven. Bij feiten die overeenkomen of samenhangen met de exploitatie van de coffeeshop, moet het gaan om feiten die vallen buiten de grenzen van hetgeen expliciet wordt gedoogd. Dit kunnen bijvoorbeeld feiten zijn die betrekking hebben op de achterdeurproblematiek, zoals de bevoorrading van de coffeeshop en het houden van stashes. Feiten die vallen binnen wat wordt gedoogd, mogen niet ten grondslag worden gelegd aan het standpunt dat zich een ernstig gevaar voordoet (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1217).
7.3. De burgemeester heeft de intrekking van de exploitatievergunning mogen baseren op de zogenoemde b-grond. Aan het standpunt dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, heeft de burgemeester onder verwijzing naar het Bibob-advies ten grondslag mogen leggen dat er feiten en omstandigheden zijn die erop wijzen dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met de Opiumwet. Het gaat om de veroordeling van 12 maart 2020 tot 60 uur taakstraf na het in zijn auto aantreffen van 1.991 gram hasj en 247,92 gram wiet, de veroordeling van [appellant] op 3 juni 2009 tot een geldboete van € 1.500,00 wegens het in de coffeeshop aanwezig hebben van een hoeveelheid softdrugs die groter was dan de gedoogde hoeveelheid en de aan [appellant] op 8 juli 2017 opgelegde strafbeschikking, bestaande uit een geldboete van € 200,00, na het aantreffen van 95,4 gram marihuana en 40 joints met hasj in zijn auto. De burgemeester heeft van het Bibob-advies mogen uitgaan. Bovengenoemde feiten bieden voldoende directe aanwijzingen voor de conclusie dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
Verder heeft [appellant] twee keer een waarschuwing gekregen: op 13 juni 2017 voor onder meer het zich niet houden aan de openingstijden en het in strijd met het beleid aanwezig hebben van 800 gram te veel aan voorraad en op 19 augustus 2019 voor onder meer het in strijd met het beleid plaatsen van een tussenwand die het zicht van buiten naar binnen praktisch onmogelijk maakte. Dit zijn feiten die overeenkomen of samenhangen met de exploitatie van de coffeeshop. De burgemeester heeft deze feiten dan ook kunnen meewegen bij de beoordeling van het ernstig gevaar.
De burgemeester mocht zich op het standpunt stellen dat zulke feiten en omstandigheden zich niet verdragen met de exploitatie van een coffeeshop en dat gezien de aard en hoeveelheid ervan intrekking van de exploitatievergunning noodzakelijk is.
Voor een bespreking van de a-grond en de intrekkingsgronden uit de Apv bestaat geen aanleiding. De intrekkingsgrond die de burgemeester gelet op het voorgaande heeft mogen toepassen, kan de intrekking van de exploitatievergunning zelfstandig dragen. Verder kan ook zonder de verwijten waarover de uitspraak van 21 juni 2022 gaat, worden geoordeeld dat ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob bestaat (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:511).
7.4. Het betoog slaagt niet.
De intrekking van de gedoogverklaring
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om het beroep over de gedoogverklaring te behandelen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is wel sprake van een onlosmakelijke samenhang tussen de besluiten tot intrekking van de exploitatievergunning en de gedoogverklaring. Bovendien liggen aan deze besluiten dezelfde verwijten over de deugdelijkheid van de administratie en de boetes en aanslagen van de Belastingdienst ten grondslag. Zowel de exploitatievergunning als de gedoogverklaring zijn nodig om een coffeeshop te exploiteren. Uitlokking van een handhavingsbesluit mag volgens [appellant] niet van haar verwacht worden. Een niet-ontvankelijkverklaring zou betekenen dat [appellant] zich moet wenden tot de civiele rechter en de rechtbank is er ten onrechte van uitgegaan dat het geval in de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2011 de enige uitzondering is op de hoofdregel dat een gedoogbeslissing niet appellabel is. De burgemeester had volgens [appellant] schending van voorwaarde 12 van de gedoogverklaring, over het voeren van een deugdelijke administratie, niet mogen tegenwerpen, omdat de bevoegdheid om over fiscale administratie te oordelen niet aan de openbare orde en veiligheid raakt en bij wet de bevoegdheid is van de Belastingdienst. Bovendien stond de voorwaarde in de eerdere gedoogverklaring, maar heeft de burgemeester dit toen niet aan [appellant] tegengeworpen terwijl hij wel al informatie van de Belastingdienst had ontvangen. Verder betoogt [appellant] dat buiten voorwaarde 12 uit de besluitvorming geen andere grondslag blijkt voor de intrekking van de gedoogverklaring.
8.1. Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356, zijn gedoogbeslissingen geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en moeten gedoogbeslissingen, op een enkele uitzondering na, niet met zulke besluiten worden gelijkgesteld. Tegen een gedoogbeslissing kunnen dan ook geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen worden aangewend. Zoals verder is overwogen in die uitspraak, kan alleen in zeer uitzonderlijke gevallen omwille van de rechtsbescherming worden afgeweken van deze lijn. Daarbij wordt in die uitspraak het geval genoemd waarop de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7160, betrekking had. Daarin werd de intrekking van de gedoogbeslissing om redenen van rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld, omdat de betrokkene een groter risico op een vrijheidsbenemende maatregel zou lopen als hij een handhavingsbesluit zou moeten uitlokken. Jegens de betrokkene was een voorwaardelijke schorsing van voorlopige hechtenis van kracht. Niet in geschil was dat hij de aan de voorwaardelijke schorsing verbonden voorwaarden zou schenden, als hij de Opiumwet zou overtreden. Tot nu toe is dus alleen een enkel geval als zeer uitzonderlijk aangemerkt.
8.2. Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2771, waarin het ging om de intrekking van een exploitatievergunning en het schrappen van de gedooglijst, is een gelijktijdige beoordeling hiervan in dat geval noodzakelijk geacht gelet op de onlosmakelijke samenhang daartussen. Hiertoe is overwogen dat, als achteraf bij de beoordeling door de bestuursrechter blijkt dat de exploitatievergunning ten onrechte tijdelijk is ingetrokken, blijft staan dat de coffeeshophouder nog steeds geen softdrugs had mogen verkopen, omdat de coffeeshop niet op de gedooglijst stond.
8.3. In het onderhavige geval kan in het midden worden gelaten of de intrekking van de gedoogverklaring een besluit is of daarmee kan worden gelijkgesteld. Omdat de burgemeester gelet op wat hiervoor is overwogen en geoordeeld over de intrekking van de exploitatievergunning bevoegd was om deze vergunning in te trekken en redelijkerwijs van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, komt aan het gedogen geen betekenis meer toe. Hier doet zich dus geen situatie voor waarbij een coffeeshophouder vanwege een onrechtmatig bevonden intrekking van een exploitatievergunning niet verder kan met de verkoop van softdrugs vanwege het ontbreken van een oordeel over een gedoogbeslissing. Zonder exploitatievergunning is het niet toegestaan om softdrugs te verkopen in de coffeeshop. Als [appellant] dit wel zou doen, zou hij namelijk een ander verbod overtreden, namelijk het verbod om te exploiteren zonder exploitatievergunning. Omdat aan de gedoogverklaring geen betekenis meer toekomt, heeft [appellant] geen belang bij de behandeling van het hoger beroep gericht tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover zij zich onbevoegd heeft verklaard van het beroep gericht tegen de intrekking van de gedoogverklaring kennis te nemen.
Conclusie
9. Het hoger beroep, voor zover gericht tegen de onbevoegdverklaring van de rechtbank, is niet-ontvankelijk. De aangevallen uitspraak moet voor het overige worden bevestigd.
10. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep, voor zover gericht tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 januari 2022, voor zover de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard om van het beroep met zaak nr. 21/2614 kennis te nemen, niet-ontvankelijk;
II. bevestigt de uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Jurgens
voorzitter
w.g. Langeveld-Mak
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023
317-898
BIJLAGE
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Artikel 3
1 Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
2 Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
3 Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4 De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
5 De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
[…]
Artikel 3a
Onder feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onder a, en derde lid, onder a, die erop wijzen dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten, wordt verstaan:
a. een veroordeling wegens een strafbaar feit;
b. een onherroepelijke strafbeschikking;
c. het vervallen van het recht tot strafvordering op grond van een transactie als bedoeld in artikel 74 van het Wetboek van Strafrecht;
d. een onherroepelijke beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
e. een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete waartegen beroep is ingesteld, waarop de bestuursrechter in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
[…]
Artikel 7
1 Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
[…]
Algemene Plaatselijke Verordening Beverwijk 2019
Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing
De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd als:
[…]
b. op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
[…]
Artikel 1:8 Weigeringsgronden
1. De vergunning of ontheffing kan in ieder geval worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. de openbare veiligheid;
c. de volksgezondheid;
d. de bescherming van het milieu
[…]
Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting
1. Het is verboden een alcoholvrij horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
[…]
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8, kan de vergunning worden geweigerd indien de exploitant of leidinggevend naar het oordeel van de burgemeester in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
[…]
Regionaal Convenant
Artikel 2 Doelstelling
Het RIEC NH heeft als doel op decentraal niveau gezamenlijk invulling te geven aan:
a. een geïntegreerde aanpak van de georganiseerde misdaad, door naast het strafrechtelijk laten vervolgen van individuele daders en het ontmantelen van criminele samenwerkingsverbanden, ook bestuursrechtelijke interventies en fiscale handhaving aan te grijpen om factoren of gelegenheidsstructuren van georganiseerde misdaad te identificeren en aan te pakken;
b. het voorkomen dat criminelen of criminele organisaties bewust of onbewust worden gefaciliteerd door de overheid en kunnen investeren in de reguliere economie.
In het bijzonder wordt hierbij aandacht besteed aan:
1. verschijningsvormen van georganiseerde misdaad, zoals:
a. mensenhandel en -smokkel;
b. georganiseerde hennepteelt;
c. fraude in en misbruik binnen de vastgoedsector;
d. criminele machtsconcentraties en gelegenheidstructuren (zoals project Emergo);
e. witwassen en daaraan gerelateerde vormen van financieel-econonische criminaliteit;
f. andere door de decentrale convenantpartners te bepalen verschijningsvormen van georganiseerde misdaad;
2. handhavingsknelpunten;
3. toepassing van de Wet bevordering integriteitsbeóoraelingen door het openbaar bestuur (hierna Wet BIBOB).