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Chambre Contentieuse
Décision quant au fond 85/2021 du 29 juli 2021
Numéro de dossier : DOS-2018-05419
Objet : Décision de classement sans suite à défaut de qualification de responsable de
traitement dans le chef du défendeur – respect du principe de finalité dans le contexte d’envoi
de courriers de propagande électorale
La Chambre Contentieuse de l'Autorité de protection des données, constituée de Monsieur Hielke Hijmans,
président, et de Messieurs Robert Robert et Dirk Van Der Kelen, membres, reprenant l’affaire dans cette
composition;
Vu le Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection
des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation
de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (Règlement général sur la protection des données),
ci-après "RGPD" ;
Vu la Loi du 3 décembre 2017 portant création de l'Autorité de protection des données (ci-après LCA) ;
Vu le règlement d'ordre intérieur tel qu'approuvé par la Chambre des représentants le 20 décembre 2018
et publié au Moniteur belge le 15 janvier 2019 ;
Vu les pièces du dossier ;
a pris la décision suivante concernant :
.
La plaignante : Madame X (ci-après « la plaignante ») ; .
.
Le défendeur : Monsieur Y (ci-après « le défendeur »).
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I. Faits et procédure
1. Le 2 octobre 2018, la plaignante a déposé plainte auprès de l’APD.
2. Le 26 octobre 2018, sa plainte a été déclarée recevable.
3. Le 21 novembre 2018 , la Chambre Contentieuse a saisi l’Inspection.
4. Le 25 mars 2020, l’Inspecteur général a transmis son rapport d’enquête à la Chambre
Contentieuse.
5. Le 3 juillet 2020, la Chambre Contentieuse a informé les parties de sa décision de considérer le
dossier comme étant prêt pour traitement au fond sur la base de l’article 98 LCA et leur a
communiqué un calendrier d’échange de conclusions. La Chambre Contentieuse constate à cet
égard qu’aucune des parties n’a conclu.
6. La plainte concerne l’envoi par le défendeur de courriers de propagande électorale à des seniors de
la commune de Z, dont la plaignante, dans le contexte des élections communales d’octobre 2018.
7. Plus particulièrement, la plaignante a reçu un courrier de propagande électorale à l’en-tête de « La
liste du Bourgmestre » notamment signé par le défendeur. Ce courrier était co-signé par une
seconde personne, Monsieur V, à l’encontre de laquelle la plaignante avait également déposé
plainte. Cette personne étant décédée en cours de procédure, la Chambre Contentieuse a, à l’appui
du constat de l’Inspection et de l’avis de décès, clôt le dossier à son encontre en date du 3 juillet
2020.
8. Aux termes du formulaire de plainte, la plaignante suspecte le défendeur d’avoir utilisé le fichier
communal des seniors pour lui envoyer le courrier, litigieux détournant ainsi ce fichier de sa finalité
et usant de sa qualité d’échevin - des seniors notamment - au mépris des règles du RGPD et plus
particulièrement, du principe de finalité.
9. Le courrier s’adresse en effet spécifiquement aux seniors de la commune en ces termes :
« Chèr(e)s Seniors,
Au cours des dernière années, le développement des activités pour seniors a fait l’objet d’une
attention particulière et d’un intérêt marqué.
Il n’est pas inutile de rappeler brièvement les différentes initiatives, actions concrètes et activités
diversifiées mises en œuvre.
1. Les excursions en Belgique et les voyages à l’étranger
2. […….]
3. […….]
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[….]
Toutes ces actions sont le fruit d’un travail d’équipe mené par le Bourgmestre […], par Monsieur V ,
( …) et par Y, […].
Pour poursuivre le travail déjà entrepris, nous vous invitons à voter pour ces 3 candidats et d’autres
de la liste du Bourgmestre ».
Monsieur V Y [lisez le défendeur]
[…]
(signature et photographie) (signature et photographie)
10. La plaignante s’appuie sur le fait que l’étiquette apposée sur l’enveloppe d’envoi dudit courrier est
en tous points identique à celle qui est apposée sur les courriers qu’elle avait l’habitude de recevoir
de la commune en qualité de senior.
11. Elle en veut pour preuve une erreur de syntaxe dans son nom de famille, comme c’est le cas sur
l’étiquette apposée sur les courriers qu’elle reçoit lorsque la commune s’adresse plus
particulièrement aux seniors.
12. Elle relève par ailleurs que le courrier litigieux est conjointement adressé à son mari (libellé
Monsieur et Madame [nom erroné X]), pourtant décédé depuis 2015 et qui figurait dans le fichier
des seniors de son vivant. Elle pointe à cet égard que la liste des électeurs disponible aux candidats
aux élections liste les électeurs de manière individuelle et que, compte tenu du décès de son époux
depuis 2015, ce dernier ne pouvait y figurer.
II. Le rapport d’enquête du Service d’inspection du 25 mars 2020
13. Aux termes de son enquête au cours de laquelle il a pris contact avec la commune de Z, dont son
délégué à la protection des données (DPO,) ainsi qu’avec la plaignante, l’Inspecteur général fait, à
l’égard du défendeur, le constat suivant :
« Des explications fournies par Monsieur Y [lisez le défendeur] et des autres pièces du dossier, le
Service d’inspection peut uniquement constater que celui-ci a signé le courrier standard qui a fait
l’objet de l’envoi litigieux. Le Service d’inspection ne voit cependant pas d’éléments laissant à
penser que Monsieur Y [lisez le défendeur] ait déterminé le moyen du traitement consistant à
utiliser les données provenant du listing des seniors de la commune de Z. Le Service d’inspection
n’est dès lors pas en mesure de démontrer que Monsieur Y aurait traité des données en
contravention avec les règles applicables en matière de propagande électorale ».
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14. Dans le cadre de son inspection, l’Inspecteur général a contacté la commune de Z en sa qualité de
responsable de traitement du fichier communal des seniors. Par la voix de son bourgmestre, la
commune a listé les actions qu’elle a prises à la suite des faits litigieux :
- Une procédure disciplinaire interne a été menée à l’encontre de Monsieur V par le Collège
communal. Ce dernier, [ … ], a fait l’objet d’une sanction disciplinaire d’avertissement pour
avoir utilisé ledit fichier en qualité de candidat aux élections ;
- L’administration communale a, depuis début 2019, recours aux services d’un délégué à la
protection des données (DPO) qui rappelle régulièrement aux différentes cellules de
l’administration quelle sont les obligations auxquelles la commune est tenue et la manière
dont les traitements de données doivent s’opérer pour être en conformité avec le RGPD.
III. EN DROIT
III.1. Quant au détournement de finalité par le défendeur (article 5.1.b) en combinaison
avec l’article 5.2. du RGPD)
15. Aux termes de plusieurs décisions1, la Chambre Contentieuse a déjà rappelé le nécessaire respect
du principe de finalité dans le cadre d’envois de courriers de propagande électorale.
16. Le principe de finalité est un principe angulaire de la protection des données. Consacré dès 1981 à
l’article 5 b) de la Convention pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé
des données à caractère personnel du Conseil de l’Europe (STE 108), il était énoncé à l’article 6.1 b)
de la Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la
protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et
à la libre circulation de ces données ainsi qu’à l’article 4.1, 2° de la Loi du 8 décembre 1992 relative
à la protection de la vie privée à l'égard des traitements de données à caractère personnel. Lors de
la consécration du droit à la protection des données au rang de droit fondamental part l’article 8 de
la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne en 2000, le principe de finalité y a été
énoncé au titre d’élément clé de ce droit. Ce principe a, en toute logique été repris à l’article 5.1.b)
du RGPD au titre des Principes relatifs au traitement des données à caractère personnel (Chapitre
II).
17. L’article 5.1 b) du RGPD dispose ainsi que : « 1. Les données à caractère personnel doivent être : ( ...)
b) collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, et ne pas être traitées
ultérieurement d’une manière incompatible avec ces finalités ; le traitement ultérieur à des fins
archivistiques dans l’intérêt public, à des fins de recherche scientifique ou historique ou à des fins
1
Voy. les décisions 10/2019, 11/2019 et 53/2020 de la Chambre Contentieuse.
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statistiques n’est pas considéré conformément à l’article 89 paragraphe 1, comme incompatible
avec les finalités initiales » (limitation des finalités).
18. En d’autres termes, ce principe exige que les données soient collectées pour des finalités
déterminées, explicites et légitimes, et ne soient pas traitées ultérieurement de manière
incompatible avec ces finalités. Le traitement ultérieur de données à caractère personnel pour
d'autres finalités que celle(s) pour laquelle (lesquelles) ces données ont été collectées initialement
n'est autorisé que si ce traitement ultérieur est compatible avec les finalités pour lesquelles les
données à caractère personnel ont été collectées initialement, compte tenu du lien entre les
finalités pour lesquelles elles ont été collectées et les finalités du traitement ultérieur envisagé, du
cadre dans lequel les données à caractère personnel ont été collectées, des conséquences
possibles du traitement ultérieur envisagé pour la personne concernée et de l'existence de
garanties appropriées. Une finalité compatible est par exemple une finalité que la personne
concernée peut prévoir ou qui peut être considérée comme compatible en vertu d'une disposition
légale (voy. l’article 6.4. du RGPD).
19. Dans sa note « Elections » publiée dès le début des années 2000 sur son site Internet et mise à jour
à la suite de l’entrée en application du RGPD, l’APD mentionne que : « Dans cette optique, il n'est
donc pas permis de réutiliser les données à caractère personnel enregistrées dans les fichiers
précités [soit tant des fichiers publics que professionnels par exemple] dans un but de propagande
électorale. Un tel traitement est incompatible avec les finalités pour lesquelles ces données ont été
initialement récoltées, ce qui est punissable en vertu de l'article 83.5 du RGPD ».
20. La note poursuit en précisant que :
« A titre d'exemple, les données à caractère personnel de citoyens qui ont été obtenues dans le
cadre de l'exercice d'un mandat échevinal ne peuvent pas être réutilisées pour l'organisation d'une
campagne électorale. Il s'agit alors d'un usage abusif d'informations obtenues de manière licite
dans le cadre de l'exercice d'un mandat échevinal. Une telle utilisation de données à caractère
personnel est non seulement interdite en raison du principe de limitation des finalités mais rompt
l'égalité entre les partis politiques et l'égalité entre les candidats. La législation vise à traiter tous
les candidats sur un pied d'égalité en leur donnant accès aux mêmes données, à savoir celles
figurant sur les listes des électeurs ».
21. Enfin, la Chambre Contentieuse rappelle comme évoqué au point 19 ci-dessus, que toute utilisation
ultérieure incompatible est interdite sauf deux exceptions prévues à l’article 6.4. du RGPD. Lorsque
la personne concernée a donné son consentement au traitement ultérieur pour une finalité
distincte (1) ou lorsque le traitement se base sur une disposition légale qui constitue une mesure
nécessaire et proportionnée dans une société démocratique notamment pour la garantie de
finalités importantes d'intérêt public (2), le responsable du traitement a tout de même la possibilité
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de traiter ultérieurement ces données à caractère personnel pour d'autres finalités, qu’elles soient
compatibles ou non avec les finalités initiales.
22. Ce principe de finalité – et les conséquences concrètes qui en découlent dans le contexte électoral
telles que rappelées ci-dessus – s’impose au responsable de traitement. En effet, l’article 5.2. du
RGPD énonce clairement que c’est « le responsable du traitement [qui] est responsable du respect
du paragraphe 1 et est en mesure de démontrer que celui-ci est respecté (responsabilité) ».
23. C’est donc au responsable de traitement qu’il incombe de respecter le principe de finalité énoncé à
l’article 5.1.b) du RGPD. Est défini comme étant responsable de traitement « la personne physique
ou morale, l'autorité publique, le service ou un autre organisme qui, seul ou conjointement avec
d'autres, détermine les finalités et les moyens du traitement (…) » (article 4.7. du RGPD).
24. Aux termes de son rapport d’enquête, ainsi que mentionné ci-dessus au point 13, l’Inspecteur
général conclut qu’il ne dispose pas d’éléments lui permettant de conclure que le défendeur ait
déterminé le moyen du traitement consistant à utiliser les données provenant du listing des seniors
de la commune de Z et partant, de conclure à la qualité de responsable de traitement du défendeur.
25. La Chambre Contentieuse ne dispose d’aucun élément lui permettant d’infirmer ce constat.
26. A la lumière de ce qui précède et sur la base des éléments du dossier dont elle a connaissance et
des compétences qui lui ont été attribuées par le législateur en vertu de l’article 100.1. LCA, la
Chambre Contentieuse décide dès lors de procéder au classement sans suite de la plainte,
conformément à l’article 100.1., 1° LCA, sur la base de la motivation ci-dessus.
27. En matière de classement sans suite, la Chambre contentieuse doit motiver sa décision par étape
et:
- prononcer un classement sans suite technique si le dossier ne contient pas ou pas
suffisamment d’élément susceptibles d’aboutir à une sanction ou s’il comporte un obstacle
technique l’empêchant de rendre une décision;
- ou prononcer un classement sans suite d’opportunité, si malgré la présence d’éléments
susceptibles d’aboutir à une sanction, la poursuite de l’examen du dossier ne lui semble pas
opportune compte tenu de ses priorités.
28. Si le classement sans suite a lieu sur base de plusieurs motifs (respectivement techniques ou
d’opportunité), les raisons du classement sans suite doivent être traités en ordre d’importance.
29. Dans le cas présent, la Chambre contentieuse prononce donc un classement sans suite technique
pour décider de ne pas poursuivre plus avant l’examen du dossier, le défendeur mis en cause par la
plaignante ne pouvant, à défaut de pouvoir être qualifié de responsable de traitement au sens de
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l’article 4.7 du RGPD, être tenu responsable d’un éventuel manquement à l’article 5.1.b) (principe de
finalité) lu en combinaison avec l’article 5.2. du RGPD.2
30. Sans préjudice de ce qui précède, la Chambre Contentieuse relève que la commune de Z, en tant
que responsable de traitement du fichier communal, a pris un certain nombre de mesures visant à
la fois à sanctionner les faits à l’égard de Monsieur V et à prévenir toute récidive. Il importe en effet
qu’une commune, via son bourgmestre, avec le concours de son DPO, sensibilise le personnel au
respect des principes fondamentaux de protection des données, dont le principe de finalité. Il lui
incombe par ailleurs de garantir la sécurité des fichiers communaux pour éviter tout accès indu à
ceux-ci et tout possible détournement de leur finalité, notamment à l’occasion des élections et ce,
parmi d’autres mesures, via une politique d’accès adéquate. A cet égard, la Chambre Contentieuse
rappelle qu’un candidat aux élections n’est pas habilité à utiliser un fichier communal à des fins de
propagande électorale. A cet égard, une copie de la présente décision est communiquée sous
forme anonymisée à titre d’information à la commune de Z.
IV. Publication de la décision
31. Compte tenu de l'importance de la transparence en ce qui concerne le processus décisionnel et les
décisions de la Chambre Contentieuse, cette décision sera publiée sur le site Internet de l'APD
moyennant la suppression des données d’identification directe des parties et des personnes citées,
qu’elles soient physiques ou morales.
2
Voy. à cet égard les critères de classement sans suite technique évoqués dans la note « Politique de classement sans suite de la
Chambre Contentieuse » publiée le 18 juin 2021 sur le site de l’APD - point 3.1.
https://autoriteprotectiondonnees.be/publications/politique-de-classement-sans-suite-de-la-chambre-contentieuse.pdf
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POUR CES MOTIFS,
la Chambre Contentieuse de l'Autorité de protection des données décide, après délibération :
- de classer la présente plainte sans suite en application de l’article 100.1., 1° de la Loi du 3
décembre 2017 portant création de l’Autorité de protection des données (LCA) dès lors qu’à
l’issue de l’examen de la plainte et des faits qu’elle rapporte, la Chambre Contentieuse conclut
qu’elle ne dispose pas d’éléments susceptibles d’aboutir à un constat de violation du RGPD dans
le chef du défendeur.
En vertu de l'article 108, § 1er de la LCA, cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès de la
Cour des marchés dans un délai de trente jours à compter de sa notification, avec l’Autorité de
protection des données en qualité de défenderesse.
(sé.) Hielke Hijmans
Président de la Chambre Contentieuse